試論污染征稅視角的環保經濟學

中國人民大學 劉洋

2018年1月1日，我國開始征收“環保稅”。從環保稅征收的初步效果看，成效顯著，但是對于環保稅征收中的一些問題，仍然有必要加以研究。

1 環境保護政策的經濟學架構及污染征稅的內在機理

環境保護離不開政策的支持，基于環境經濟學的環境保護政策，主要圍繞環保經濟學所關注的兩個方面來架構：一個是資源可持續利用；另一個是減少污染，政策工具包括價格、稅收、財政、信貸等。其中，環境稅收政策是最主要的調控政策，主要是通過對不同污染物、污染程度征收不同的環境稅，利用稅收的規范性和強制性特點，影響市場主體的行為，達到節約資源、降低污染排放的目的，并以此構成環境保護政策的基石。

環保經濟學的基本思路是讓生產者承擔損害環境的費用，把環境治理的社會成本轉化為企業的生產成本。20世紀五、六十年代，英國出現了震驚世界的“倫敦煙霧事件”，造成自工業革命以來最大的環境污染災難，環境污染日益成為全球關注的話題。在這一背景下，英國經濟學家庇古提出了著名的“庇古理論”。庇古認為，在市場經濟條件下，資源配置中的經濟當事人的私人成本與社會成本的不一致導致資源配置失效是造成環境污染的直接經濟原因。環境污染作為一種“厭惡公共品”總是與外部性密切相關的，表現為私人成本與社會成本、私人利益與社會利益的不一致，即通常所說的“一人惹禍，全民遭殃”，而作為污染排放企業卻不需要承擔任何責任。庇古提出，矯正這種外部性的辦法就是使外部效應內部化，利用征稅的辦法迫使廠商實現外部性的內部化。“庇古理論”闡釋了污染征稅的內在機理，也為征收污染稅提供了理論支持。

支持環境污染征稅的理論支撐是“稀缺資源理論”，這一理論認為，在生產力相對不發達時，土地、空氣、水等自然資源相對比較充裕，環境資源處于供給較為充足的狀態。隨著大規模的工業化和人口的迅猛增加，人類對自然征服能力的提高，自然資源的供給越來越緊張，自然資源供給與對自然資源的需求之間的矛盾日益加劇，導致自然資源的稀缺性不斷蔓延和擴大。在這種背景下，占有和利用自然資源多的人，除了必須付出其生產所需的必要成本外，理應付出更多的社會成本。征收環境污染稅，就是讓占有和利用自然資源多的廠商，承擔更多的社會責任[1]。

2 對于中國征收環保稅的必要性及對經濟發展的影響

進入21世紀后的前十年，我國經濟保持連續十年的快速增長，并于2011年成為世界第二大經濟體，但與此同時，我國的自然環境卻在不斷惡化。正如習近平總書記所說：“改革開放以來，我國經濟社會發展取得了歷史性成就，這是值得我們自豪和驕傲的。同時我們在發展中也積累了大量生態環境問題，成為明顯的短板，成為人民群眾反映強烈的突出問題，這樣的狀況，必須下大力氣扭轉”[2]。

2.1 中國征收環保稅的必要性

生態環境問題突出，是我國征收環保稅的客觀條件。全國第一次污染源普查公告結果顯示，我國生態環境問題十分突出，除了工業污染，還有農業面源污染、機動車排放物污染等新型污染。尤其是20世紀80年代發展起來的一些中小企業，設備落后，粗放式經營，只管生產，唯利是圖，成為農村最大的污染源，其排放的化學需氧量、二氧化硫、固體廢棄物等分別占全國的44.3%、23.9%、89%[3]。

在環境遭到嚴重污染的同時，我國可持續發展問題也面臨著嚴峻挑戰。我國的經濟發展，很大程度上依賴的是資源的投入，走的是一條“高消耗、高污染、低效益”的路子，導致“環境承載能力達到或接近上限，難以承載高消耗、粗放型發展了”[4]。我國目前一方面面臨著產能過剩問題；另一方面又面臨著有效供給不足的問題，需要通過環保稅征收，促進環境資源節約。

行政收費制度改革要求將“排污費”轉變為“環保稅”。逐步取消或停征涉企行政事業性收費，是行政審批制度改革的一大趨勢。自2008年以來，隨著行政審批制度改革不斷深化，我國行政審批事項由2013年的1700項削減到900項，削減了44%[5]，一大批行政事業性收費項目被停征或者取消。在這樣的大背景下，國家一方面要加大環境保護和治理力度；另一方面還要推進行政事業性收費制度改革，一個重要選擇就是“費改稅”，將“排污費”轉變為“環保稅”。另外，我國1979年實行的排污費收費本身也存在著標準過低、征收依據不合理、征收程序不規范、權威性差、征收阻力大、收費差別大、成本高以及地方保護等因素的影響，也需要對其進行規范和整頓。

2.2 中國征收環保稅對經濟發展的影響

目前出現了一個十分有趣的現象，就在2018年1月1日“環保稅”開始征收的當年，中國的經濟增長下降到6.6%，兩者之間是巧合還是有內在聯系？這就是我們要探討的問題，環保稅的征收對經濟發展有沒有影響。

從宏觀看，環保稅的征收對中國經濟發展沒有影響。從經濟增長指標看，2014—2018年，我國經濟增長率分別為7.4%、6.9%、6.7%、6.9%、6.6%，除了2018年，其他年度都沒有征收“環保稅”，雖然經濟增長總體上呈下降態勢，但是這種下降肯定不是由于征收環保稅帶來的下降，也就是說，環保稅的征收，并沒有拖經濟增長的“后腿”。

從微觀看，環保稅的征收也沒有拖產業發展的后腿。環保稅的征收集中在火電、煤炭、采礦、化工、石化等14個重污染行業，以火電為例，從2012年后，火電占總發電量的比例持續下降，降到目前占總發電量的75%左右，這個下降，是政策、能源結構調整等因素疊加的結果。到目前為止，還沒有哪個火力發電企業因為交不起環保稅而陷入經營困境或者破產。

如果就此說環保稅對經濟沒有影響，那就錯了，實際上環保稅對某些領域的影響是十分明顯的。一是對出口總量和收入的影響。環保稅的征收直接導致企業生產成本的增加，而企業會把增加的這部分成本通過提高產品價格來消化掉。有人測算，當環保稅提高到現行排污費征收標準的8倍時，就會導致出口下降0.38個百分點，進口下降0.5個百分點[6]。

二是對出口結構產生影響。主要表現在提升了清潔產品的出口競爭力，拉低了禽畜養殖、采掘業、造紙業以及石油冶煉及加工業、化學工業、非金屬礦物制造業、金屬冶煉及制品等重污染行業的出口競爭力，如果環保稅征收是排污費征收標準的倍數時，這些產品的出口下降明顯，而通信產品及儀器儀表、服務業等會增長2.1～1.4個百分點[7]。

三是對不同產業產生差異性影響。征收環保稅影響最大的是污染排放強度大的企業，征收的力度越大，對它們的影響也越大，稅率越高，抑制作用越明顯。而對污染小或者沒有污染的企業環保稅的征收則幾乎沒有什么影響。從產出的角度看，這些年來電子通信和儀器儀表產業、服務業是產出增長最快的行業，而同期的電力、禽畜養殖、化工和食品等污染或者容易產生污染的行業的產出則出現了較大幅度的下降。

總的來看，環保稅的征收在短期內會對一些污染較大的企業產生實際影響，但是從長遠看，將促使生產要素由高污染行業向低污染行業流動，有利于產業結構的優化，從整體上提高我國產業競爭力。當然，環保稅的征收應該考慮不同地區的經濟發展水平。一般來說，經濟發達地區自然資源消耗量大，產生的污染也相對較多，相關企業承擔的污染治理成本就要多一些，而欠發達地區則要少一些。還要警惕一些污染較高、能耗較大的企業向落后地區轉移，防止它們鉆政策的漏洞。

2.3 政府投資清理和減排污染的邊際成本

污染物的邊際減少一單位污染物排放所導致的經濟產出的減少量，是測算污染物收費標準和污染物排放率的重要依據。

邊際減排成本測算通常采用距離函數法進行測算，并根據距離函數方法的不同，進一步分為參數方法和非參數方法。參數方法一般采用超越對數函數來參數化投入和產出距離函數；非參數方法不需要設定具體的函數形式，主要通過數據包絡分析理論構造生產可能集，不需要提前設定函數的具體形式。

由于不同的學者采用的數據樣本來源不同，計算的口徑不同，即使采用同一個距離函數，對同一個污染物的邊際成本所得出的結果也會有差異。如涂正革(2009)采用參數形式的距離函數，測算出二氧化硫的邊際成本(影子價格)為每噸7萬元，袁鵬、程施計算出的工業二氧化硫的影子價格區間在每噸0.087～409.2元，結果相差很大。除了方法不同外，一個是以省域層面采集數據，一個是以市域層面采集數據。根據測算，2003—2008年間，工業廢水、工業二氧化硫、工業煙塵的影子價格分別為0.0178萬元/噸、5.18萬元/噸和4.597萬元/噸，也就是說減少1噸工業廢水、工業二氧化硫、工業煙塵帶來的產出損失分別為178元、5.18萬元和4.597萬元[8]，治理不同的污染物面臨的成本壓力不同。

3 中國環保稅征收方式及征收比例預估

目前，我國環保稅的征收，除了噪聲按照超標分貝數計算外，大氣污染、水污染、固體污染均采用核定當量的方式進行計算，核定的方式包括在線自動監測數據、第三方監測報告、產排污系數法或物料衡算法以及抽樣測算法。每一種方法各有優點，也各有缺點。在線自動監測設備能夠及時記錄企業污染物排放速率、排放濃度和排放量值，準確評估企業的環境污染狀況，但在線監測設備價格昂貴，運行成本高，如一臺監測設備需要投資20萬元左右，一年的電費、人工費、試劑費等需要20多萬元，導致安裝此設備的企業數量不多。第三方排污監測能夠反映某一個時段企業的排污狀況，但是數據的準確性大打折扣，主要是因為存在著利益關聯。產排污系數法能夠根據企業的產量，通過查閱污染系數表，據此得出污染物排放量，但是由于產排污系數查閱復雜，造成數據失真。物料衡算法雖然簡便易行，被很多企業采用，但缺乏精確的計算依據，如表1所示。

表1 2018年各地制定的大氣污染物和水污染物的具體適用稅額

由于國家規定環保稅為地方收入，可以預測，隨著經濟的發展，受利益驅動，地方政府會把環保稅作為財政收入的一個重要來源，未來的環保稅稅率只會上升，下調的可能性不大。

4 中國征收環保稅的主要障礙及對策

2018年1月1日“環保稅”開始征收，對于達標排放起到了激勵作用。地區二氧化硫同比下降了2.2萬噸，降幅達22.7%；氮氧化物同比下降了3.5萬噸，降幅為13.1%，效果明顯。但是環保稅征收面臨的突出問題是數據的真實性。一是數據共享存在問題。目前掌握企業數據的有多個部門，如稅務、環保、統計、工信、市場監管等，每個部門掌握著企業數據；二是企業信用信息和環保信息失真，許多企業尤其是中小企業向不同部門上報的數據都是根據不同部門的要求有針對性、有選擇地上報，涉及環保的數據更難以確保其真實性；三是企業的法律意識不強，對內部合規性管控不夠。

針對這些問題，一是應該打通部門間的信息“孤島”，實現企業數據信息共享，凡是涉及企業的數據，環保、稅務部門都應該很方便地能夠及時查閱。二是完善企業信用獎懲機制。目前的企業信用機制僅涵蓋企業的產品質量等方面的信用行為，并沒有把企業排污行為納入企業失信范圍，一旦發現企業存在排污行為，就視同失信行為，納入企業信用獎懲機制，每月向社會定期公布，強化信用懲戒的硬約束。三是強化企業的法律意識，開展廣泛的環保稅法宣傳，增強企業依法繳納環保稅的意識，倒逼企業增強內部的合規性管控，從源頭上保證各種數據的真實性。