“楓橋經驗”與審查逮捕工作

● 浙江省諸暨市人民檢察院課題組/文

一直以來,有些同志認為“楓橋經驗”是一種基層社會綜合治理方式，把其與審查逮捕工作聯系起來有些勉強。但是，如果把審查逮捕工作放到構建和諧社會這個大背景下去思考，就會發現審查逮捕工作無論從價值追求、工作理念、工作方式等方面都與“楓橋經驗”存在著密切的聯系。近年來，諸暨檢察堅持傳承和弘揚“楓橋經驗”，積極踐行“謙抑、審慎、善意”的司法理念，最大限度降低辦案“負產出”，不斷優化職能、強化協調，探索出“捕前把關、捕中對接、捕后監督”的審查逮捕工作方法，審前羈押率、捕后判處輕緩刑率明顯“雙降”，批捕環節人權保障進一步到位，案件質量大幅提升。

一、“楓橋經驗”指導審查逮捕工作的實踐探索

2015 年到2017 年，諸暨市檢察院逮捕率逐年明顯下降，從2015 年的73.3%降至2017 年的63.1%，累計降幅10 個百分點（見表一）；提請批準逮捕案件量逐漸下降，非羈押強制措施適用增多，審查逮捕人數降低，同比下降42.6%；逮捕案件質量明顯提高，捕后絕對不訴、捕后相對不訴、捕后判處輕刑率明顯降低（見表二）。

表一 審查逮捕基本情況

表二 逮捕案件質量情況

（一）源頭把關，嚴控提請逮捕案件質量瑕疵

“楓橋經驗”解決矛盾的特點是抓早、抓小、抓苗頭、抓源頭，從而有效地減少矛盾糾紛。諸暨市人民檢察院以“楓橋經驗”源頭治理的精神為指引，針對公安機關提請逮捕案件存在的質量瑕疵問題，采取有效措施嚴格把控。一方面，源頭把關提請逮捕案件質量。與諸暨市公安局建立“案件信息通報”“點對點聯系”等機制，暢通案件信息渠道，對重大、敏感、涉眾案件及時提前介入引導偵查。同時，嚴格落實《案件質量瑕疵通報》制度，源頭糾正公安機關辦案瑕疵。另一方面，設立派駐公安機關檢察工作室。秉持“源頭監督、源頭防控、源頭治理、源頭保障”的理念，在公安機關派出所、法制部門設立派駐檢察工作室，從立案開始就對案件的偵查方向以及證據標準提出合理化建議，以達到更好地打擊犯罪、保障人權這一原生性要求。

（二）明確逮捕標準，解決“案多人少”矛盾

審查逮捕工作案件量大、辦案期限短，“案多人少”矛盾甚為突出。諸暨市人民檢察院借鑒“楓橋經驗”順應時代發展需要不斷完善自身的做法和“矛盾不上交，就地解決”的經驗，使問題得到有效解決。主要采取以下兩方面措施：一是強化“社會危險性”證明。要求公安機關提請逮捕案件，必須收集并提供包括法定刑、量刑情節、犯罪主觀方面、犯罪后的表現、幫教與管教條件、是否妨害訴訟等方面涉及犯罪嫌疑人社會危害性和人身危險性的證明材料，倒逼公安機關慎重提請逮捕。二是明確和細化具體類型案件逮捕標準。對捕后判處輕緩刑的被告人逐案進行了分析，發現案件主要集中在盜竊罪、容留他人吸毒罪等常見罪名中。后與公安、法院達成關于上述常見罪名逮捕時的情節標準意見，有效降低了公安機關提請逮捕案件數量。

（三）做實調解工作，及時化解矛盾糾紛

“楓橋經驗”最大的特征是“就地化解矛盾”，雖然“楓橋經驗”并不是刑事和解的歷史淵源，但是“楓橋經驗”化解矛盾的方式、方法為刑事和解工作機制的生成和發展提供了豐富的實踐基礎，可以說，刑事和解是“楓橋經驗”在檢察工作環節的創新和發展［1］。近年來，諸暨市人民檢察院轉變以往“就案辦案”的工作方式，發揚“楓橋經驗”精神，做好調解工作，切實解決人民群眾內部矛盾。一是落實雙向聽取意見制度。就犯罪嫌疑人犯罪主客觀方面、案發后認罪悔罪態度、逮捕必要性等內容，聽取公安機關意見建議，同時聽取律師辯護及代理意見。二是做實調解、和解工作。對一些由鄰里糾紛、家庭矛盾等引發的民轉刑案件和過失犯罪案件，積極推動犯罪嫌疑人及其家屬與被害人方達成和解，取得諒解，真正解決雙方矛盾。

（四）不捕案件告誡跟蹤，杜絕失管逃訴現象

從“楓橋經驗”半個多世紀的發展歷程看，“楓橋經驗”始終體現了以人為本的特征。諸暨市人民檢察院借鑒“楓橋經驗”以人為本思想，對無社會危險性的犯罪嫌疑人，堅持教育為主，著力降低逮捕率，避免“一捕了之”，努力實現“捕人少、治安好”的目標。一是開展不捕告誡制度。針對犯罪嫌疑人非羈押期間可能逃脫的實際情況，創造性開展不捕告誡。二是實行不捕案件跟蹤監督。跟蹤了解不批捕犯罪嫌疑人監管動態與現狀，強化刑事非羈押強制措施執行監督；對因證據不足不捕案件，跟蹤監督證據補充偵查情況；對違反取保候審、監視居住規定，影響案件正常訴訟的犯罪嫌疑人，及時建議公安先行拘留、上網追逃以及提請批準逮捕；對案件事實清楚、無逮捕必要而不批準逮捕的犯罪嫌疑人，建議公安機關快速移送審查起訴。

二、司法實踐中審查逮捕工作存在的主要問題及原因分析

近年來，諸暨市檢察院雖然在“楓橋經驗”的指導下，積極探索創新審查逮捕工作，實現了審前羈押率、捕后判處輕緩刑率的雙降低。但是，依然存在一些問題和薄弱環節，主要體現在以下幾個方面：

（一）對逮捕強制措施立法目的理解不深

2017 年諸暨市人檢察院因無逮捕必要不批準逮捕而法院決定逮捕的犯罪嫌疑人有54 人，其中曾經故意犯罪的嫌疑人30 人。該數據雖不能表明檢察機關作出不批準逮捕決定是錯誤的，但也從另一方面反映了檢察機關在作出不批準逮捕決定時在一定程度上忽視了逮捕強制措施的立法目的。目前“批準逮捕案件是否被判處有期徒刑以上刑罰”是上級對基層檢察機關審查逮捕案件質量的主要考核標準，該標準對抑制濫用逮捕權發揮了積極作用，但是“一刀切”的考核模式也存在諸多問題。承辦檢察官在作出是否逮捕的決定時，首先考慮的是該嫌疑人是否能夠判處有期徒刑以上刑罰，忽略逮捕條件的其他因素，這樣就偏離了刑事訴訟法設立逮捕強制措施的目的和價值。

（二）對公安機關不提請逮捕權監督不夠

2017 年諸暨市公安機關未提請逮捕而諸暨市人民法院決定逮捕的有115 人，其中判處3 年至5 年有期徒刑18 人，5 年以上有期徒刑7 人。但是，自派駐公安機關檢察室工作開展以來，并未通過該項工作發現立案監督、漏捕線索。上述數據反映了公安機關存在濫用不提請逮捕權的現象，檢察機關對公安機關不提請逮捕權的監督仍然薄弱。究其原因除派駐檢察室偵查監督不到位之外，主要還是案件信息不通暢。目前，檢察機關派駐工作主要通過檢察室人員借用公安民警的數字證書瀏覽公安警務綜合平臺的方式獲取偵查監督信息。但是，該平臺對案件的記錄比較簡單，很難從這些記錄上判斷案件的具體情節，而且這樣獲取的信息也相對滯后，導致檢察機關很難全面、動態把握公安機關刑事偵查活動情況。

（三）調解程序實效不夠明顯

在實際辦案中刑事案件的審查逮捕期限一般只有7天，而調解過程復雜、反復，時間較長。很多可以適用刑事和解的案件，檢察機關花費了大量的人力、時間和精力仍無法達成和解，做出了批準逮捕決定，未能達到及時化解矛盾的目的。原因主要有：一是調解程序沒有統一的辦理標準。審查逮捕工作中的調解缺乏具體適用的統一規范，辦案實踐中也沒有統一的辦理標準。二是檢察機關作為調停人的中立性遭到質疑。實際辦案中檢察機關自行調解的情況較多，但雙方當事人懷疑檢察機關是否保持中立的現象時有發生。三是存在被害人方漫天要價的現象。審查逮捕階段的調解，一般犯罪嫌疑人已被羈押，調解意愿更強烈，有些被害人或其家屬抓住嫌疑人這種心理，提出不合理的賠償條件。

（四）不捕告誡制度不夠成熟完善

不捕告誡制度自實施以來在減少羈押、保證犯罪嫌疑人順利到案、保障當事人合法權益、化解社會矛盾等方面發揮了積極作用，但在實施過程中也存在一些突出問題。首先，不捕人員接受告誡遲延。由于公安機關對通知不捕人員進行告誡的重要性普遍缺乏認識，時常出現忘記送達、拖延送達等情況。其次，告誡內容流程還不夠規范。目前，采用的告誡通知書、告誡書、告誡書回執及告誡筆錄的“兩書一回執一筆錄”的固定格式，仍需在實踐中繼續精簡完善。最后，檢察機關后續跟蹤不夠。面對“案多人少”的實際困難，檢察人員對于不捕告誡后的持續跟蹤力不從心。對于向公安機關送達《快速移送審查起訴建議書》的案件，由于各部門缺乏統一認識，銜接過程不夠順暢，往往造成快速辦理難以實現、案件久拖不決。

三、以新時代“楓橋經驗”為指導，完善審查逮捕工作的設想

以上問題的存在既有制度性、機制性的問題，更有對“楓橋經驗”的精髓要義理解不夠的因素。新時期，審查逮捕工作要以“楓橋經驗”為指導，以法治為核心，堅持與時俱進，堅持共同參與，堅持以人為本，有效提高審查逮捕工作質量。

（一）堅持以法治為核心，科學把握逮捕強制措施的立法目的

習近平總書記強調，“善于運用法治思維和法治方式解決涉及群眾切身利益的矛盾和問題，把‘楓橋經驗’堅持好，發展好”。新時期“楓橋經驗”將以法治為核心，蘊含著豐富的法治思維和法治方式。審查逮捕工作要借鑒新時期“楓橋經驗”的法治思維和法治方式，切實把握逮捕強制措施的立法目的，節約司法資源、保證訴訟、保障人權。審查逮捕工作應當嚴格按照刑事訴訟法的規定，全面考慮逮捕的三個條件，才能真正地提高工作質量。一方面，檢察機關要合理調整完善考核機制。為減少考核弊端，保證審查逮捕工作質量和效果，降低不捕犯罪嫌疑人逃脫監管的風險，應當以“楓橋經驗”為指導，尊重個案存在的特性，設置剛性與柔性并舉的靈活考核模式，可以為審查逮捕部門設置一定比例的捕后判處輕刑指標，給負責審查逮捕工作的檢察官一定的自由裁量權。另一方面，要注重對社會危險性條件的審查認定。辦理審查逮捕案件時，在審查證明案件真實情況證據的同時，要注重對證明社會危險性相關證據材料的審查。在作出犯罪嫌疑人有無社會危險性結論時，要綜合全案證據，結合犯罪嫌疑人犯罪前、犯罪中、犯罪后的因素進行全面考量。

（二）堅持與時俱進，做實派駐公安機關檢察室工作

除了從立法角度進一步完善我國刑事偵查監督制度，確立檢察機關派駐公安機關檢察室的刑事偵查監督活動外，檢察機關更要認識到派駐公安機關檢察室工作的重要性，增強主動監督的意識。首先，必須著力推動信息共享。借鑒“楓橋經驗”與時俱進的精神，跟上大數據時代的步伐，構建刑事偵查監督網絡平臺，依托網絡大數據技術，實現刑事案件警檢信息共享，使案件從受理到辦理的全部過程都能納入檢察機關的監督視野。其次，要注重機制的建立和落實。檢察機關應依據實際情況聯合公安機關制定相關機制，細化派駐檢察室的人員分工、崗位職責和工作流程，做好監督工作臺賬，確保派駐檢察室工作有序開展。同時更要注重對相關機制的落實，可以考慮將派駐檢察室的監督工作納入考核機制，督促做好派駐檢察室工作。最后，要明確監督重點。以“楓橋經驗”為指導，找準主要矛盾和矛盾的主要方面，在全面監督的同時，要充分認識到“案多人少”的工作實際，突出監督工作重點。把“刑拘后未報捕、另案處理、以罰代刑、非法插手經濟糾紛案件以及群眾反映強烈、影響社會穩定的重點案件”［2］等作為監督的重點，有效解決公安機關濫用不提請逮捕權的問題。

（三）堅持共同參與，規范調解和解的形式和程序

“楓橋經驗”注重在矛盾化解工作中，依靠、聯合各方面力量，以資源的優化整合來實現社會治理的優良效果。檢察機關要綜合運用各方力量，形成合力，做實調解工作。首先，要在刑事訴訟法的層面正式確立刑事和解在審查逮捕階段的地位，以法律的形式確立審查逮捕中適用刑事和解的正當性。其次，在實踐操作中，應充分領會“楓橋經驗”“矛盾不上交，就地解決”的精髓要義，建立矛盾糾紛多元化解決機制。公安、檢察、法院應聯合出臺相關規范，具體指引調解、刑事和解的實踐操作，明確檢察機關在刑事和解中的角色地位、檢察機關與公安機關的分工配合以及刑事和解效力、刑事和解處理的案件種類等內容。再次，鑒于調停人必須具有中立性和專業性，而檢察機關案多人少的矛盾又比較突出的現實困難，調停人的選擇上應以人民調解委員會為主。最后，針對犯罪嫌疑人及其家屬有賠償意愿，但被害人方要價過高的案件，辦案部門可以適用輕微刑事案件損害賠償保證金制度，由犯罪嫌疑人自愿繳納相對數額的賠償金，在作出審查逮捕結論時，對該情節進行考慮。

（四）堅持以人為本，進一步落實完善不捕告誡制度

“楓橋經驗”歷經半個多世紀仍具有強大的生命力，且能夠不斷地推陳出新，最主要的原因就是堅持了人民群眾的主體地位，提高了基層人民群眾的參與度，這是“楓橋經驗”人權保障的核心。不捕告誡制度應借鑒、學習“楓橋經驗”人權保障思想內涵，充分發揮多方力量、多種手段的積極作用，切實保障犯罪嫌疑人的人權，以及案件的有效辦理。要加大宣傳力度，使公安機關切實認識到不捕告誡制度的作用和成效，能夠積極參與到不捕告誡中，減少忘記送達、拖延送達《不捕告誡通知書》情況的發生。對于在審查逮捕階段已經聘請律師的案件，在審查完畢且聽取律師意見后，若作出有罪不捕決定，對犯罪嫌疑人進行告誡時，可同時讓律師簽署承諾書，承諾在取保候審階段對自己的當事人進行監管，如有問題及時向審查逮捕部門反饋。此外，對于公安機關未提請逮捕或者檢察機關不批準逮捕而又事實清楚、證據充分的案件，以文件形式確立快速移送起訴案件的范圍、程序以及時限，對公安機關超過時限的，檢察機關及時發送建議督促執行。

注釋：

［1］徐鎮強、何彩英：《“楓橋經驗”研究述評》，《中國人民公安大學學報（社會科學版）》2013 年第4 期。

［2］周康、李雪梅：《檢察機關對公安派出所刑事偵查活動監督的現狀、問題及對策研究》，《四川檢察》2016 年第6 期。