檢察官辦案業(yè)績考核的幾個問題*

● 王玄瑋/文

檢察官業(yè)績考核制度是檢察機關司法責任制改革的配套制度之一。2018 年12 月發(fā)布的《2018—2022年檢察改革工作規(guī)劃》中，規(guī)劃了“完善檢察官業(yè)績評價機制”的改革任務。如何構(gòu)建與司法責任制相適應的檢察官辦案業(yè)績考核制度，這是需要研究解決的重要問題。

一、什么是“辦案”

對于檢察機關來說，什么是“辦案”這個問題并不容易回答。這個概念的復雜性至少可以從四個層面來解讀：一是檢察業(yè)務的不同種類層面。檢察官從事偵查、批捕、起訴業(yè)務的當然屬于辦案，但從事監(jiān)督類業(yè)務的算不算辦案？例如，檢察官出席監(jiān)管場所事故現(xiàn)場，到死刑執(zhí)行現(xiàn)場開展臨場監(jiān)督，這些監(jiān)督業(yè)務與訴訟業(yè)務在工作方式和工作程序上都存在較大差異，應當如何認定？二是檢察業(yè)務的不同環(huán)節(jié)層面。檢察官承辦案件、調(diào)查取證、作出處理決定，這是典型的辦案。但檢察官若只負責備案審查，算不算辦案？檢察長審批決定案件、檢察委員會討論決定案件，又算不算辦案？三是檢察業(yè)務的不同位次層面。批捕、起訴、公益訴訟等一線業(yè)務自然屬于辦案，但案件管理、法律政策研究等二線業(yè)務算不算辦案？四是案件指導關系中的上下級檢察機關層面。對下級檢察機關正在辦理的重大疑難案件，上級檢察機關及時提出指導意見，促進了案件的正確辦理，此時上級檢察機關的履職行為屬不屬于辦案？

探討檢察“辦案”的內(nèi)涵，有一點首先要明確：不能脫離檢察機關職能和檢察工作規(guī)律的基本語境。與人民法院相比，我國檢察機關有幾個特點：一是職能多樣，有偵、捕、訴、監(jiān)督等不同職能；二是屬性復雜，既有行政屬性，又有司法屬性，還有監(jiān)督屬性；三是檢察一體，上級檢察院領導下級檢察院，檢察長統(tǒng)一領導檢察院的工作。這些特點決定了，檢察語境下的“辦案”概念必定與人民法院不同。對檢察“辦案”的內(nèi)涵，不能簡單理解為“辦理具體案件”，而是要緊密圍繞檢察職能和檢察機關屬性進行界定。既不能局限于傳統(tǒng)的批捕、起訴等訴訟業(yè)務，也不能泛泛地將檢察機關的所有業(yè)務工作都視為“辦案”。筆者認為，可以將檢察“辦案”界定為：檢察辦案組織依據(jù)法律規(guī)定，行使檢察職權、履行法律監(jiān)督職能的業(yè)務活動。這一概念的主語不是檢察機關，也不是檢察官，而是檢察辦案組織。因為只有使用這一主語，才符合司法責任制改革對檢察權行使主體的界定。根據(jù)2015 年《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）的規(guī)定，檢察辦案組織包括獨任檢察官和檢察官辦案組。不過，只確定這兩種辦案組織形式是不夠的，因為這并未客觀反映檢察機關現(xiàn)有的各種司法辦案工作機制和責任形態(tài)，還不能形成科學合理的檢察辦案組織體系。除了獨任檢察官和檢察官辦案組，還應當確認檢察長、檢察委員會這兩種辦案組織形式。［1］在2018 年修訂的《人民檢察院組織法》第3 章“人民檢察院的辦案組織”中，第28條規(guī)定了獨任檢察官和檢察官辦案組，第29 條至第33條規(guī)定了檢察長和檢察委員會，上述四種辦案組織形式在組織法中都得到了確認。既然檢察長和檢察委員會屬于檢察辦案組織，那么檢察長和檢察委員會依法行使檢察職權的相關業(yè)務決策活動當然屬于“辦案”之列。“主語”的確定，為我們科學界定檢察“辦案”的內(nèi)涵和外延提供了法律依據(jù)。

另外，基于檢察機關“檢察一體”的工作規(guī)律，檢察“辦案”的內(nèi)涵還應當包括兩種情況：一是研究室、案管辦、檢務督察部等綜合業(yè)務部門開展的與司法辦案和法律監(jiān)督職能緊密相關的業(yè)務活動。這些業(yè)務活動包括：研究室開展的司法解釋建議起草、業(yè)務規(guī)范性文件起草、指導性案例審查、檢委會議題審查，案管部門開展的案件受理審查、案件流程監(jiān)控、案件質(zhì)量評查，以及檢務督察部門開展的執(zhí)法督察、追責懲戒等工作，都體現(xiàn)了檢察院二線業(yè)務部門對一線業(yè)務部門的辦案活動起到的支撐、配合乃至監(jiān)督等重要作用。沒有這些支撐性業(yè)務，一線業(yè)務部門的辦案活動不可能順利開展，因而這些業(yè)務活動也應當視為檢察“辦案”的有機組成部分。在最高人民檢察院于2019年6 月下發(fā)的《人民檢察院檢務督察工作條例》中，已經(jīng)明確將檢務督察部門開展的執(zhí)法督察、追責懲戒等工作性質(zhì)界定為“辦案”。［2］二是上級檢察院指導下級檢察院辦案的履職活動。雖然司法責任制改革強調(diào)檢察官的辦案主體地位，但這一改革并未改變檢察機關傳統(tǒng)的案件指導制度，更未改變檢察機關內(nèi)部和上下級檢察機關之間的領導關系。簡言之，司法責任制和案件指導制度并不矛盾，“檢察一體”的組織模式和辦案體制決定了案件指導機制將長期存在。［3］根據(jù)《若干意見》，上級檢察院不采納或改變下級檢察院正確意見的，應當由上級檢察院有關人員承擔相應的責任?？梢?，案件指導工作不是輕松隨意的“紙上談兵”，而是嚴肅的、可能產(chǎn)生司法責任后果的業(yè)務活動。因此，上級檢察機關的案件指導活動也應當屬于“辦案”之列。檢察“辦案”概念的明晰，為檢察官辦案業(yè)績考核制度的科學設計奠定了理論基礎。

二、“辦案”的分類和權重

在一個考核年度中，檢察官辦理了多少案件？各種辦案情況應當如何分門別類計算考核分值？辦案的質(zhì)量和效率、效果如何評定？對這些問題的回答是檢察官辦案業(yè)績考核制度應當探究的重點。

（一）“辦案”的分類

檢察“辦案”這個概念有不同分類。從職能角度，辦案可分為訴訟辦案和監(jiān)督辦案；從司法責任的承擔方式，辦案可分為直接辦理案件和審批決定案件；從辦理方式的不同，辦案可分為親歷性辦案和指導性辦案；等等。應該說，這些分類方式都有其合理性，都從一定角度揭示了檢察“辦案”內(nèi)涵的復雜性和表現(xiàn)形式的多樣性。但在研究檢察官業(yè)績考核時，最有效的分類方式是將辦案分為實體性辦案、程序性辦案和指導性辦案。這種分類方式，不但可以最大程度涵蓋前述的檢察“辦案”不同樣態(tài)和復雜內(nèi)涵，還能大致清晰地區(qū)別出檢察官在辦理三種不同類別案件時所花費的工作量。所謂實體性辦案，主要是指檢察官經(jīng)訊問、詢問、會見律師、調(diào)卷閱卷、收集證據(jù)、認定事實、適用實體法律后，對案件提出處理意見，或者直接作出處理決定，辦案周期體現(xiàn)階段性、過程性的辦案行為。程序性辦案，主要是指對案件內(nèi)容進行程序性審查，辦案周期階段性不明顯，履行文書審批簽發(fā)法律手續(xù)的辦案行為。指導性辦案，主要是指具有對下業(yè)務指導職能，通過對個案進行程序和實體指導把關、提出具體處理意見的辦案行為，一般是指州市以上檢察院的指導性辦案。很顯然，檢察官從事實體性辦案時投入的工作量最大，指導性辦案次之，而程序性辦案則工作量最小。將辦案分為上述三種類型，有利于將不同業(yè)務類別、不同工作環(huán)節(jié)的辦案活動合理量化，使檢察官的辦案業(yè)績得到公正評價。

（二）案件的不同權重

中央改革文件要求：“緊緊圍繞辦案質(zhì)量和效率進行考核，綜合考慮案件類型、難易程度等因素設置權重指標，制定科學合理、簡便易行的績效考核辦法”。［4］筆者認為，可以從以下兩個方面考慮設置權重指標。

第一，不同案件類型的權重。以一般實體性辦案為基準，每件實體性辦案計1 分；指導性辦案的分值等于或者略低于實體性辦案，根據(jù)不同情況每件計1分或0.5 分；程序性辦案的分值與實體性辦案相比，根據(jù)不同情況按10：1、20：1、50：1 等不同權重折算，分別計0.1、0.05、0.02 等不同分值。具體而言，實體性辦案包括審查逮捕案件、立案監(jiān)督案件、公訴案件（含上訴、抗訴）、羈押必要性審查案件、民事（行政）生效判決（裁定、調(diào)解書）監(jiān)督案件、執(zhí)行監(jiān)督案件、刑事申訴案件、國家賠償案件等，每件計1 分（不同難易程度的系數(shù)下文再論）。實體性辦案中，有三類案件因調(diào)查取證工作量大而計分標準應當不同：第一類是職務犯罪偵查案件，每件可計50 分。職務犯罪偵查案件一般都由檢察官辦案組承辦，辦案分值應歸組內(nèi)檢察官共有，考核時由主辦檢察官主持分配或者協(xié)商分配。第二類是公益訴訟案件，訴前程序結(jié)案的每件可計5 分，訴前監(jiān)督中檢察機關的意見被行政機關采納并整改到位的每件計10 分，提起訴訟的每件可計20分。第三類是民事虛假訴訟監(jiān)督案件，發(fā)現(xiàn)難度和調(diào)查取證難度都比較大，每件可計5 分，監(jiān)督意見被人民法院采納的每件計10 分，協(xié)同調(diào)查并移送追究虛假訴訟刑事犯罪的每件可計20 分。這樣的權重，基本能夠反映這三類案件的特殊性。另外，檢察機關實行捕訴一體工作機制后，由于檢察官的工作環(huán)節(jié)和工作量增加，每件刑事案件的基準分應當從1 分調(diào)整為2 分。指導性辦案包括辦理請示案件、進行案件評查、指導下級院辦案、提前介入引導偵查、民事（行政）復查案件辦理，以及進行指導性案例審查報送、對法律法規(guī)（司法解釋）草案提出意見建議、起草檢察業(yè)務規(guī)范性文件等，每件根據(jù)不同情況計1 分或0.5 分。程序性辦案包括備案審查、指定管轄、移送線索、案件受理、流程監(jiān)控、涉案財物監(jiān)管、來信辦理等，每件根據(jù)不同情況分別計0.1、0.05、0.02 等不同分值。其中，移送犯罪線索和有實質(zhì)審查工作內(nèi)容的備案審查案件，每件可計0.5 分。

第二，不同難易程度的權重。以公訴案件為例，工作量基準是1 件1 人1 罪名2 冊以內(nèi)卷宗的計1 分，如果案件辦理中增加了相關要素的，適當增加分值。如可以規(guī)定：每增加1 名犯罪嫌疑人（或被告人）加0.5分，每增加1 個罪名加0.5 分，每增加1 冊卷宗加0.02 分，出席法庭的（簡易程序除外）每件加1 分，舉辦聽證會的每件加0.5 分，采取公開示證、公開答復、公開論證或其他公開審查方式辦理案件的每件加0.2 分。這樣規(guī)定，可以實現(xiàn)不同難易程度案件獲得不同的量化分值，使檢察官工作量的認定更加客觀全面。其他業(yè)務條線，可以參照進行復雜難易程度權重的規(guī)定。如民事（行政）生效裁判監(jiān)督案件，工作量基準是每件計1 分，如申請人和其他當事人在3 人以上10 人以下的每件加1 分，10 人以上的每件加2 分，出席法庭的每件加0.5 分，舉辦聽證會的每件加0.5 分，等等。

上述兩類權重系數(shù)，可以在業(yè)績考核過程中不斷調(diào)整完善。設置了這兩個方面的權重指標，基本上可以實現(xiàn)每一件案件所蘊含的工作量都能夠以分值的形式大致合理地量化，從而為檢察辦案業(yè)績的量化考核評價提供可能。

三、辦案業(yè)績的考核要求

（一）堅持量化考核評價標準

司法責任制改革后，檢察官的辦案職責和任務凸顯。為了保證考核結(jié)果的公平公正，調(diào)動廣大檢察官多辦案、辦好案的積極性，應當堅持量化考核的評價標準。這里所說的量化考核包括幾個步驟：首先，按照逐案計分的方式，計算出每名檢察官辦案工作的原始得分，原始得分的分值可以超過100 分；其次，按照比例計分制，以分值最高的檢察官計為滿分100 分，其他檢察官按照原始得分高低折算出評價得分；最后，根據(jù)辦案分值在檢察官業(yè)績考核總分值中的比例，折算得出最終的考核成績?？己朔謹?shù)產(chǎn)生后，原則上應當按照檢察官業(yè)績考核得分高低來評價工作成效、發(fā)放績效獎金。雖然檢察機關的業(yè)務種類較多，案件之間千差萬別，有些工作內(nèi)容確實難以量化和折算，但既然實行績效考核，就不能不進行量化。隨著考核經(jīng)驗的積累，業(yè)績考核指標體系會逐步趨于合理，考核結(jié)果會越來越客觀公正。

（二）系統(tǒng)計分與個人填報相結(jié)合

依托統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)，目前各地檢察機關都開發(fā)了檢察官業(yè)績考評系統(tǒng)，可以實現(xiàn)相關辦案數(shù)據(jù)的自動抓取、自動計分，這就減輕了業(yè)績考核數(shù)據(jù)填報與審核的工作負荷，同時還在較大程度上保證了業(yè)績考核的公平公正。不過，僅僅依靠統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)還不夠。在特殊情況下，檢察官所承辦的案件有可能是不通過統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)分發(fā)和流轉(zhuǎn)的，這些特殊情況可以稱之為“系統(tǒng)外辦案”。常見的系統(tǒng)外辦案包括以下幾種：一是領導機關、本院領導等交辦的案件；二是下級院業(yè)務部門上報的請示案件；三是指導下級院辦理重大疑難或敏感案件；四是參與其他機關或各級檢察院以單位名義組織的案件咨詢、論證；五是審查報送指導性案例；等等。對于系統(tǒng)外辦案，也應該設定適當?shù)姆种?，否則對檢察官辦案業(yè)績的評價也不會完全客觀。系統(tǒng)外辦案所設分值，應當以不超過辦案業(yè)績總分值的四分之一為宜。需要注意的是，系統(tǒng)外辦案由于沒有經(jīng)過系統(tǒng)確認，個人自行填報的部分容易出現(xiàn)“水分”，需要部門負責人和單位考評辦認真審核把關，進行人工審核。因此，檢察官在申報辦案量時必須逐案隨附工作痕跡材料。理想的狀態(tài)是每一個系統(tǒng)外辦理的案件都形成卷宗存檔備查，最低的要求是必須形成法律文書。例如，辦理領導機關交辦的案件，至少要提交交辦通知和書面的案件審查報告；辦理請示案件，至少要提交下級院請示和上級院業(yè)務部門的回復函件；進行指導性辦案，至少要提交書面指導意見函和下級院執(zhí)行情況。如果缺乏這些法律文書，則一律不予以認定辦案工作量。

（三）合理評價辦案質(zhì)量和效果

除了辦案的“量”，辦案的“質(zhì)”和“效”當然也是重要的考核內(nèi)容。在每一種案件類別中，都可以根據(jù)業(yè)務特點在基準分之外設置若干種計分情形，讓辦案質(zhì)效也同時得到評估認定。例如立案監(jiān)督案件，除了基準分每件計1 分外，還可以設定：通知公安機關立案（撤案）后公安機關立案（撤案）的，每件計2 分；監(jiān)督立案后犯罪嫌疑人被判處3 年以上有期徒刑的，每件再加2 分。民事（行政）生效裁判監(jiān)督案件，除了基準分每件計1 分外，還可以設定：提出抗訴、發(fā)出再審檢察建議的，每件計2 分；抗訴意見被法院采納、提出再審檢察建議被法院采納的，每件計4 分。程序性辦案也可以如此處理，例如控申部門檢察官處理來信或來訪，每件基準分僅計0.01 分或0.05分，但若在辦理中實現(xiàn)息訴罷訪的，每件計2 分。備案審查案件，每件基準分僅計0.05 分，但在備案審查中改變下級院原處理決定的，每件可以計4 分。還有，不論哪一類案件，只要所承辦案件在案件質(zhì)量評查中被評為優(yōu)質(zhì)案件的，應當規(guī)定可以在該案原始得分的基礎上雙倍計分。所有這些加分項目，只要及時錄入統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)，都可以通過系統(tǒng)自動抓取計分。通過這樣的設計，檢察官在業(yè)務系統(tǒng)內(nèi)所承辦案件的數(shù)量、質(zhì)量和效率、效果就能夠得到準確的統(tǒng)計和公正的評價。

辦案業(yè)績是對一名檢察官進行考核時最主要的考核內(nèi)容，應當占檢察官總體考核內(nèi)容的70%以上。對于基層檢察院的檢察官，由于不存在對下指導，調(diào)研任務也相對較輕，其辦案業(yè)績應當占考核內(nèi)容的85%以上。除了辦案工作業(yè)績之外，檢察官的綜合工作業(yè)績也應當進行考核評價。如果檢察官在考核年度內(nèi)做出其他突出貢獻的，在業(yè)績考核時也應當納入考慮。

注釋：

［1］王玄瑋：《檢察辦案組織體系的完善》，《國家檢察官學院學報》2018 年第3 期。

［2］《人民檢察院檢務督察工作條例》第10 條第1款：“檢務督察部門開展執(zhí)法督察、追責懲戒辦案工作，一般應當按照受理、初核、立案、調(diào)查、處理等程序進行”。

［3］參見沈曙昆等：《檢察機關司法責任制與案件指導關系研究》，《人民檢察》2017 年第14 期。

［4］《關于加強法官檢察官正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化建設全面落實司法責任制的意見》（中共中央辦公廳2017年印發(fā)），第（12）項“建立健全司法績效考核制度”。