探究PPP項目模式對城市化進程的影響

趙東

【摘要】隨著中國進入工業化、城市化的中后期，經濟由高速增長轉向高質量發展階段，過去單方面以政府投資拉動經濟增長的模式將漸漸轉變，在市場和政府的關系上，不僅要讓市場在資源的配置中起到決定性作用，更要讓政府發揮好職能作用，由建設型政府向公共服務型政府轉變，為市場主體提供公平競爭環境并加以監管執法。反應在城市基礎設施建設領域，基于市場準入、公平競爭、價格形成、監督管理、提供服務等體系的建設和完善，“政府和社會資本合作模式（PPP）”的理論研究和方案設計成為未來推動城市化進程的重要引擎。

【關鍵詞】經濟發展?轉型升級?城市化?PPP項目模式?影響

0引言

隨著中國經濟社會的發展，長期以來依靠行政壟斷建設的公共事業，其治理結構和機制與私人部門以利潤最大化為目標的市場行為有著天壤之別。與此同時，地方政府在推動城市化建設中面臨著三座大山，即“融資難、投資難、化債難”，長期的債務疊加給地方經濟的可持續健康發展帶來了巨大風險，且呈現出種類多、隱性強、負擔重等特點。地方政府不得不通過“平賬方式”解決債務負擔，形成了中國現在的負債資產三角結構，即“地方債務增加—銀行占壓調賬—土地征占付息”，在不斷地債務累計下，使得地方融資平臺遭遇瓶頸、預算限制日益緊張、土地財政難以為繼、銀行削減項目貸款等重重問題。為了擺脫這些發展中的困境，2014年財政部在中央和地方財政預算中提出：大力倡導推廣運用政府與社會資本合作模式（PPP）參與城市基礎設施的投資、建設和運營，近年來又相繼出臺了一系列配套政策措施。一方面，適當緩解了我國在城市化進程中政府過度依賴投資拉動經濟所產生的資金債務壓力;另一方面，也為引導社會資本回歸到實體經濟領域投資提供了新的途徑，讓政府和社會資本形成了直接的紐帶和橋梁，將大大有助于宏觀調控在補短板、惠民生的公共服務和基礎設施建設領域發揮巨大作用。

1推行PPP項目模式在實際應用中的意義

1.1有助于制度創新和管理提升

我國傳統公開招標的基礎設施項目參與者大部分為國有大型企業，在長期穩態的市場競爭環境中，其管理方式和體制機制建設雖然規范嚴謹，但相對缺乏市場活力和靈活性，且由于壟斷帶來的超額收益產生企業效率低下、服務質量差等問題。適當引入社會資本將有利于市場主體在公平、公正、公開的市場環境下參與競爭，充分發揮各自的稟賦優勢，避免暗箱操作，滋生腐敗，促進整個行業和市場規范發展。同時，能夠促使國有企業在發展過程中不斷深化改革，加強體制機制建設，創新企業管理方式，提升科學技術能力，增強市場風險防控，以現代化公司治理結構直面市場競爭。

1.2有助于拓展城市建設合作領域

經過幾十年的發展和創新，公私部門伙伴關系發揮著各自資源稟賦優勢，已成為一種被普遍采用的公共事業制度安排，從城市道路、橋梁、軌道交通、煤氣、水、電、通信、城市管網、垃圾處理等傳統公共事業領域，到學校、醫院、養老保育等社會事業公共領域，再到航天、國防、安保、監獄等純公共產品領域，均出現公司合作制的嘗試。近年來，中國一批城市開始身體力行地進行探索，將PPP模式應用于公共事業的實踐。其中，由北京市與香港地鐵合資合營的北京地鐵4號線項目、京滬高鐵項目、北京五棵松籃球場館及奧運會國家體育館等重大項目陸續登上城市化進程的舞臺。作為世界第二大經濟體的中國，公私伙伴合作項目在總體經濟體量中比重仍然非常低，現階段還處在不斷地探索時期，未來仍有大量領域需要向民間資本開放，通過PPP項目模式對部分公共事業進行市場化改革，具有非常大的拓展空間。

1.3有助于提高政府提供公共服務水平

推廣運用PPP項目模式是加快轉變政府職能、提升國家治理能力的一次體制機制變革。政府可以借此契機加快職能轉變，回歸政府的公共服務職能和市場監管職能，通過與社會資本的管理效率、技術創新動力有機結合，減少政府對微觀事務的過度參與，提高公共服務的效率與質量。同時，政府和社會資本合作模式客觀要求政府要公開透明、平等參與、依法執行，這不僅有利于政府簡政放權，更利于提升政府在社會當中的公信力，體現出現代化國家治理理念。

2公共事業產品的特征

2.1公共產品的非競爭性

公共產品的使用具有明顯的外部性，其收益和成本需要由提供者和使用者共同承擔和分攤，這種溢出現象因規模巨大不僅造成核算的困難，更容易產生機會主義的“搭便車”行為，造成供給不足或者需求過度。

2.2公共產品的非排他性

公共產品具有普遍性，其服務對象是面向社會大眾，提供方很難區別對待，即使對于社會低收入階層也不應排除在外，因此公共產品的利益是全社會共享的。

2.3公共產品的壟斷性

在固定成本一定的情況下，隨著產出的擴大，平均成本降低，最終形成規模經濟，帶來巨大的資本收益，使其形成自然壟斷，然而這種自然壟斷一旦向市場轉化，便極易演變為市場價格壟斷。

2.4公共產品的專用性

社會基礎設施投資巨大，投入資本不能輕易被分散或者挪作他用，并且對于前期投入的資本，具有長時間的沉沒成本和資金成本，這意味著在公共產品正式投入使用之前資本收益可以忽略不計。

3如何有效推行PPP項目模式實施

3.1設置市場準入條件

對提供公共事業產品的企業，應該設置準入許可條件，并且隨著競爭程度逐漸減弱，準入的限制性逐漸增強。即如果產品為自然壟斷型（如能源、電力、通信），則因該選擇單一資格的特殊許可形式;如果產品具有一定的競爭性（如基礎設施建設），但競爭性較弱，則應選擇少數資格的特殊許可形式;而如果產品的競爭程度相對較強（如公共服務、一般設備），則可選擇多數資格的許可形式。由于公共產品具有非競爭性和非排他性特點，因此要充分遵循公平與效率均衡的目標，不能簡單以價格標準作為準入條件，要多標準綜合評價，確保公共產品公共產品的公共性和普遍性。

3.2設計項目投融資模式

PPP項目模式涉及到很多參與主體，有地方政府、項目公司、金融機構、施工建設企業、供應商、實際投資人等，投資組合呈現出多樣性的特征，在可行性研究財務評價時應與傳統公招項目區分開來，充分考慮市場多主體合作下的各方經濟利益，努力實現項目的合作共贏局面。同時，由于PPP項目的周期長、跨度大，回報慢，過程中可能受到外部市場的不確定性因素影響，容易給項目實施帶來市場風險和經濟損失。如果地方政府沒能及時調整投融資政策和激勵約束機制以適應項目實施的需要，就不能吸引來社會資本參與項目投資，因此，地方政府不僅要調整自身體制機制管理模式，更要放寬投資限制，構建主體層次多元、產權明晰、適度競爭的市場機制，不完善項目投融資咨詢服務體系，為項目持續推進落地奠定市場基礎。

3.3嚴格產品價格監管

在競爭不充分的條件下，市場準入許可構成價格監管的充分條件，因為市場準入意味著人為設置了交易成本，且交易成本與準入限制的程度成正相關性，即準入限制寬松，交易成本減低;準入限制嚴格，交易成本加大，而價格監管是控制交易成本向消費者攤銷的關鍵環節。因此，價格監管機制主要包括成本加成定價機制和價格上限定價機制，前者是指在監管主體核定的監管對象運營成本之上增加一定的利潤比例作為產品的價格;而后者是指由監管主體核定監管對象的價格最高上限不允許突破。兩種機制各有優劣，要充分結合當地政府公共事業的實際情況和監管能力進行選擇，對未來公共產品的使用和收益形成確定性，從而促進監管對象提升公共產品服務質量，降低生產成本，提高生產效率。

3.4建立服務評價體系

政府對提供市場化的公共事業選擇面臨著外部約束，主要包括市場主體（私人部門和消費者）的接受程度和制度性安排。隨著市場化的發展，已顯現出經濟性監管放松、社會性監管增強的總體趨勢。由此，政府在進行公共產品選擇時，要充分考慮當地經濟發展水平及居民對物質生活和精神文明的需要，力爭為社會各階層提供滿意的公共產品，體現社會出服務的普遍性。同時，政府的監管層要形成一整套嚴密的服務評價體系，包括制定一般性規則（產權、契約、財務會計、社會保障等）、管制與放松管制、退出監管（到期/提前退出，及退出后安排）等，確保公共產品和服務合一定數量和質量標準等。

4結束語

改革開放四十多年來，我國經濟高速發展，城市基礎設施建設已達到甚至超過發達國家水平，高質量發展的國家戰略意味著政府在保持經濟中高速發展的同時，將更加注重投資效率，未來地方政府的資金將更多投向能改善城市功能和品質，促進地方經濟發展，提升城市土地價值等可為政府創造持續經濟效益的重大項目，不僅包括硬件基礎設施，而且擴散到為數眾多的“軟”服務領域，這些領域具有投資門檻低，市場變化快，質量要求高，個性化需求豐富等特點。在PPP項目模式的推廣過程中，應始終堅持以科學指導為前提，創新改革發展道路，秉持依法治理，為社會發展提供適應中國特色社會主義道路的解決方案。

參考文獻：

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