“放管服”改革的頂層設計、現實問題與優化路徑

沈亞平 田秀娟

摘 要：“放管服”改革的主要目的是從政府和社會層面解決激發社會活力、維護市場秩序和提升公共服務質量的問題，根本在于政府職能轉變。“放管服”改革頂層設計過程，既體現了我國行政改革階段性和連續性的特征，也內含了行政理念、行政方式和行政模式轉變的深刻邏輯。通過總結T市“放管服”改革經驗做法，發現T市存在觀念轉變不徹底、放權過程不到位、配套政策供給不足、技術應用流于形式等現實問題，由此提出嚴格政府放權過程，優化權責配置;擴大監管政策供給，加強審管聯動;優化營商環境，推動政策落實;依托供給側結構性改革，推動公共服務供給多元化的“放管服”改革優化路徑。

關鍵詞：簡政放權;放管結合;優化服務;職能轉變

中圖分類號：D630 ? ? 文獻標識碼：A ? ? 文章編號：1003-1502（2019）05-0029-08

2015年5月12日，李克強總理在全國推進簡政放權放管結合職能轉變工作電視電話會議上提出，當前和今后一個時期，深化行政體制改革、轉變政府職能總的要求是：簡政放權、放管結合、優化服務協同推進，即“放、管、服”三管齊下。這是政府從中央層面首次正式提出“放管服”改革。放，即簡政放權。這不僅是取消、下放權力的問題，更是為政府“瘦身”，明確政府權責，煥發活力。管，即放管結合。“放”本身不是目的，而是調整政府權責、激發各方活力的手段。伴隨著政府的簡政放權，有關行為主體獲得了自由的空間，它們可以在其理性算計下自主地從事逐利行為，如果對其放任自流，有可能使經濟活動陷入無序狀態。因此，在簡政放權過程中，政府應當遵循權責保留原則，即加強市場監管。服，即優化服務。這本身是提高政府服務質量和效率的一種方法，同時，也是“放管服”改革的目標和追求。目前我國公共服務供給中仍然存在著諸如供需不匹配、供不應求、供給效率較低等問題，因此，需要重點優化公共服務。優化公共服務不僅可以通過加大財政投入、政策資源傾斜的方式增加公共服務供給，同時也需要充分發揮市場機制和社會力量的積極作用，創新供給方式，為社會提供更加多元化的服務資源。從本質上來看，簡政放權、放管結合、優化服務是一個有機整體，其以簡政放權為核心，以搞好社會管理和社會服務為目的，根本在于轉變政府職能。

一、“放管服”改革的頂層設計

簡政放權、放管結合和優化服務改革作為一項重大的行政體制改革內容，是從改革開放后的精簡機構、政府放權、企業擴大自主權逐步發展而來的。改革開放之初，為了解決計劃經濟條件下政企不分、企業經營自主權和活力缺失等問題，政府開始推進政企分開，給予企業更多的自主權，以增強其發展活力。在調整政企關系的同時，政府職能也開始隨之轉變。1998年3月，九屆人大一次會議通過的《關于國務院機構改革方案的決定》在繼續強調轉變政府職能、實現政企分開和繼續調整政府組織結構、實行精兵簡政基礎上，提出要“按照權責一致的原則，調整政府部門的職責權限”。

2001年9月，行政審批改革工作領導小組成立，該領導小組成為國務院全面負責行政審批制度改革工作的中央領導機構，統籌、協調、持續推進行政審批制度改革。2001—2013年間，中央政府取消和調整行政審批事項達上千項，通過減權、限權來規范政府行政權力行使，激發市場活力和社會創造力。行政審批制度改革過程中清單管理制度、審批服務標準化等新方法逐步應用。具體來看，各部門通過制定權力清單、責任清單、負面清單，明確行政權限以及政府管制和企業自主發揮作用的邊界;借鑒企業管理中精細化管理的方法，結合現代信息技術和互聯網技術，對行政審批事項設定統一標準，實現行政審批事項程序化、規范化和無紙化操作。這不僅規范了行政權力行使，放寬了對市場的限制，并給予其更多自主權，同時提高了行政效率。

“放管服”作為新時代我國政府改革的頂層設計和重要的改革思路，是在深化行政體制改革、進一步轉變政府職能、國家治理體系和治理能力現代化初見成效的背景下形成的。自2015年5月明確提出“放管服”之后至2018年6月，李克強總理先后在相關會議上提出“深化簡政放權、放管結合、優化服務改革是推動經濟社會持續健康發展的戰略舉措。各級政府要樹立大局意識，以政府減權限權換來市場活力和社會創造力的發揮”。

應當指出，“放管服”改革設計是我國行政改革的階段性和連續性的統一，既體現了我國行政改革的歷史傳承，也彰顯了新時代行政發展的時代創新。自改革開放始，我國行政改革經歷了初期的精簡機構和簡政放權階段、20世紀90年代社會主義市場經濟建立后的加強宏觀調控和市場監管階段以及21世紀初以來強化公共服務的服務型政府建設階段。“放管服”改革在行政改革40年經驗的基礎上，將以往針對特定時期行政改革的階段性理念和舉措加以創造性整合，使其體現出改革設計的整體性、改革要素的關聯性和改革實踐的協調性。

二、“放管服”改革的內在邏輯

從時代發展的角度來看，“放管服”改革具有階段性與連續性相統一的特征;從具體內容來看，改革開放以來“放管服”改革通過不同的實踐探索積極轉變政府職能，歸根結底，體現了行政理念、行政方式和行政模式轉變的內在邏輯。

（一）傳統行政理念向現代行政理念的轉變

有學者指出，行政理念是行政的“靈魂”，深刻影響著行政目標、行政組織、行政人員以及行政機制的運行[1]。在傳統行政管理之下，政府部門及行政人員通常奉行一種“權力至上”的行政理念，主要表現為強權力，弱服務;強審批，弱監管。一些政府部門“以批代管”或自行擴大審批使用范圍，在主體準入階段設置較高門檻，限制企業或個人獲得市場主體資格，而對于已獲準進入市場的主體，監管責任落實不到位，另外，政府工作人員的服務意識相對較弱。現代行政強調政府“服務至上”和責任意識和服務意識。推行“放管服”改革以來，政府持續減少行政審批事項，簡化行政審批程序。同時，政府將審批職能和監管職能相分離，實行審管分離，相對集中行使行政審批權， 探索高效、快捷的便民服務方式，降低市場準入門檻，方便市場主體準入。數據顯示，2018年全國各類市場主體比2012年底增加了80%以上。[2]“放管服”改革體現了政府行政理念的轉變和更新。

（二）粗放式行政方式向精細化行政方式的轉變

傳統行政管理之下，行政人員一般掌握著較大程度的自由裁量權，權力尋租、以權謀私等現象時常發生;行政過程相對缺乏量化標準，人治特征明顯;行政方法較為單一，行政技術手段較為落后且較缺乏智能化，表現為粗放式行政。與之相對的是精細化行政。精細化具有精、細、準、嚴的特征[3]，即精確、細化、準確、嚴格，主要包括精準對象、細化標準、嚴格考核、強化問責和反饋等內容。“放管服”改革過程中，通過設定各種審批標準和操作規程，減少政府工作人員自由裁量和不規范操作的可能性;借助大數據和互聯網平臺，電子化執法信息，推動執法過程和執法行為的規范化和嚴格化;強化市場監管職責，加強對執法人員的監督與問責等諸多舉措均體現精細化的特征。“放管服”改革推動行政方式從粗放式走向精細化、智能化。

（三）分散行政模式向協同行政模式的轉變

傳統行政管理之下，審批權力多分散于各個職能部門，對于審批環節較多、流程復雜的事項，市場主體進行項目審批時往往需要跑很多部門去蓋章，有時多部門對同一審批事項均有審批權，由于所需要件的雷同，會出現要求市場主體重復提交材料、部門重復審批的現象。以前工商管理局、食品藥品監督管理局和質量技術監督管理局均有市場監管權，形成了“九龍治水”的局面，更是由于監管部門之間的職責交叉、權責不清造成了監管力量弱化，監管效果不佳的問題。政府通過“放管服”改革，統籌分散的權力行使和服務供給，積極探索協同行政模式，轉變以前的分散式行政模式，提高行政效率。例如天津市統合行政審批職能，建立行政審批局;深圳市整合監管力量，建立行政大監管系統。

三、T市“放管服”改革的經驗舉措與現實問題

黨的十八大以來，T市積極推動“放管服”改革，把行政審批制度改革作為重要抓手，減少審批事項，優化審批流程，實施承諾制標準化智能化便利化（“一制三化”）審批制度改革，提高審批效率，優化營商環境，強化事中事后監管，規范市場運行和政府權力運行，提高政府服務質量和服務水平，進行了一系列的重點改革和模式創新。筆者通過對T市行政審批管理辦公室、行政許可服務中心、B區行政審批局和J區市場和質量監督管理局四部門的實地調研，獲得了一手的資料，總結了T市“放管服”改革的典型做法，并討論了其在改革過程中存在的現實問題。

（一）T市“放管服”改革的經驗舉措

T市“放管服”改革重點采取了10項措施：一是提出并全面實現取消非許可審批;二是建設項目聯合審批流程再造;三是審批單一事項的標準化;四是便民專線中心整合熱線;五是行政審批局改革模式;六是直轄市層面的工商整合;七是街鎮綜合執法改革;八是行政執法權力監督;九是企業總錄，其中權責清單，“一證一碼一章一票一天辦結”屬于全國首例;十是“政務一網通”。基本上形成了以網格化、多層次的審批部門;標準化、高效率的行政審批服務標準體系;智能化、便民化的審批服務平臺;嚴格化、開放式的營商環境為特點的“放管服”改革格局。

1.整合行政審批職能，形成“行政審批處+行政審批局”模式

在市一級層面，T市專門設立了市行政審批管理辦公室，統籌、協調、監管全市“放管服”改革工作。在區一級層面，現轄的16個區均已建立了行政審批局（行政許可服務中心），采用審批局“一枚印章管審批”的審批方式。在街道鄉鎮層面，已經建立了236個街鄉鎮行政服務中心、3688個社區和村便民服務代辦點。由此形成了 “市—區—街鄉鎮”的三級中心和“市—區—街鄉鎮—社區和村”的四級服務體系，行政審批部門不斷網格化、層次化。通過將審批職能和監管職能的分離，集中行使審批權，方便了公眾辦事，大大提高了行政審批效率。

2.建立地方審批標準，形成“2+1+N”審批服務標準體系

T市首創審批操作規程地方標準，建成了行政審批服務的“2+1+N”標準化體系。“2+1+N”標準化體系中，“2”指的是《行政許可服務中心運行基本規范》和《行政許可服務中心服務規范》，“1”指的是《T市行政許可事項操作規程總則》（DB12/T629-2016），“N”指的是按照 “一事項一標準、一流程一規范”原則編制的單一行政許可事項操作規程地方標準，包括18個專項標準、435個技術規范制定。通過量化細化各個審批環節、統一服務操作標準，T市行政許可事項申請材料數量大幅度減少，由8325件減少到3945件，減少了4380件，降低了52.6%，行政審批效率大幅度提高，平均辦理時間由21.5天降低到6.6天，極大地減少了辦事人重復提交材料、“奇葩證明”，審批人員權力尋租的情況。

3. 搭建智能化服務平臺，優化政務服務

T市打破區域部門的條塊分割，搭建統一的社會服務平臺，加強政府、公眾與企業之間的聯系。T市先后整合60條政府熱線號碼和服務資源，建成了集政府服務、公共服務和社會服務于一體的“便民專線服務平臺”，為公眾提供政策法規和公共服務信息咨詢、求助、反映問題等服務;2019年，T市依托本市政務網和網上辦事大廳，重點建設全市一體化在線政務服務平臺，主要包括“政務一網通”和部門業務辦理系統[4]。通過政務數據共享、部門業務共享，實現“全面一網通辦”，提高政務電子化水平，讓公眾和企業“就近辦”“網上辦”“一次辦”，享受到高效、統一的便利化服務。

4.改革商事制度，優化營商環境

根據《中國城市營商環境報告2018》數據顯示，T市營商環境全國綜合排名位列前十，多項指標評價排名靠前，T市優化營商環境改革在全國走在前列。T市試點推行企業簡易注銷登記辦法、企業名稱自主申報制度，推行先照后證“雙告知”制度、“五證合一、一照一碼”登記制度等，完善企業進入和退出市場的各種保障機制[5] 。壓縮企業從申請到開辦的時間，節約時間成本。尤其是近兩年來，T市推行的“一制三化”審批制度改革，以承諾制為基礎，以標準化和智能化為依托，以便民化為目標，為營造一流的營商環境提供了重要保障。

（二）T市“放管服”改革中存在的現實問題

由上可知，T市在“放管服”改革過程中形成了一些地方經驗，并且有些做法在全國得到了復制推廣，可以說，“放管服”改革取得了明顯成效。但是T市在深化“放管服”改革中仍面臨一些問題。

1.責任擔當不足，改革勇氣有待提高

從某種意義上講，政策執行效果取決于政策執行者的作為。政府改革亦然，改革的成功離不開政府人員的積極作為。在對T市四部門的調研過程中，發現有的部門的“一把手”和管理人員對改革存在畏難情緒和消極心理，出于自身利益和其他因素考慮，缺乏主動作為的擔當和勇氣。例如，T市建設項目聯合審批中明確提出“容缺候補”制度，但是該政策執行效果并不理想，一個主要原因就是一些公職人員不敢為，擔心出現過失而承擔責任。同時政策執行和公務員問責過程中的“雙重標準”問題，在一定程度上也限制了公務人員主動作為的積極性。

2.放權不到位，權責配置有待優化

在簡政放權方面，T市開展了數輪依法清理減少行政審理事項工作，市級行政許可事項數量大幅度減少。但是仍存在著 “變相審批”“隱形許可”“放權懸浮化”“壟斷性中介”“紅頂中介”的問題。具體來看，一些地方將一些事項由審批改為備案，名義上減少了審批事項，但是在實際操作層面還是遵循“不予備案不能干”的原則，借備案之名行審批之實[6] 。還有一些地方讓中介機構成為了審批的必要環節，中介制約了審批。這些舉措表面上看減少了審批事項，符合改革的要求，但實質上并沒有真正減少企業的負擔，也沒有方便公眾辦事。中介成了串聯審批的一個環節，并一票否決，換句話說，中介報告不出來，中介評估結果不出來，審批就進行不下去。審批的獨立性受到影響。

3. 監管政策供給不足，政策配套有待完善

目前簡政放權和審批便民化方面的政策數量相對較多，但是相對應的監管配套政策明顯較少，T市尚未建立起與相對集中行政許可權改革相適應的監管體制。“放”的準入門檻降低，大量的企業涌入市場，注冊資本總額節節攀升，很多區局甚至出現連續兩位數的增長，但是在簡政放權過程中明顯出現了監管政策沒有跟上，沒有與審批改革政策很好配套的問題。“放管服”改革對市場監管提出了一些新的要求，但是這種監管要求的改變沒有建立相應的配套政策支持，反而產生了一系列新的問題，加大了監管的風險。例如現在政府不允許去企業巡查，改為企業自主年報，要發揮企業的自主權，自己管理自己，達到企業自律的目的。但是有些企業社會責任感很低，再加上企業違法的成本太低，政府對企業違法行為懲處力度不夠，很多企業就會鉆空子，監管風險變大了許多。

4.技術應用流于形式，智能政務服務有待提升

現代信息技術應用到行政審批、監管服務過程中，其最終目的和落腳點是提高公共服務水平和服務質量，“互聯網+”等現代信息技術手段是提升政務人員服務水平的一種先進工具。如何很好地將現代互聯網技術應用到行政服務管理過程中，與傳統行政服務模式相融合，是一個難點。 在現實中，一些單位在推進“互聯網+政務服務”過程中，過度重視網站和客戶端形式化建設，對業務人員的網絡技術培訓和服務能力的培養尚有不足，為了互聯網而互聯網的傾向較為明顯。

四、“放管服”改革的優化路徑

“放管服”改革設計以簡政放權為重點，放管結合同時推進，并與優化公共服務相統籌，其最根本之處是轉變政府職能。2017年6月13日，李克強總理在全國深化放管服改革電視電話會議上指出，放管服改革從根本上是要轉變政府職能，是一場從觀念到體制機制的深刻革命。因此，政府深化“放管服”改革不論是進行頂層設計還是具體的政策執行都應牢牢把握“政府職能轉變”這一根本和前提。簡政放權、放管結合和優化服務目標的實現，首先必須轉變政府職能，包括職權職責的限定、管理理念角色的調整、手段方式方法的更新等。同時，解決“放管服”改革過程中出現的種種問題，亦必須通過政府職能轉變這一根本途徑。任何具體優化策略的實行，必須基于政府職能轉變的前提。政府職能轉變的過程也是“放管服”改革政策精準落實的過程。

隨著“放管服”改革工作進入“深水區”，許多深層次問題暴露出來，改革的難度和阻力亦愈來愈大。因此，針對改革過程中出現的以上問題，在堅持政府職能轉變的根本前提之下，具體優化路徑應包括：

（一）嚴格政府放權過程，優化權責配置

首先，在觀念意識層面上，政府部門應該真正做到轉變觀念，增強服務意識，充分認識到行政審批不只是一種權力，更應該是一種服務。切實將該放的權落到實處。

另外，在具體制度機制層面上，可以建立必要的他律機制，完善上級政府對下級政府簡政放權的督查制度，督促地方政府真正將審批權力下放到位或者完全取消，對于“假借它名行審批之實”的行為應進行嚴格的問責和懲罰。具體來看，一方面應該放寬中介服務的市場準入，允許和鼓勵各類中介進入市場，參與競爭，提供服務，杜絕某些中介機構的壟斷。切斷某些中介機構與政府之間的利益關聯，使其在權力、財務、人員等方面保持獨立[7]。對于需要經由中介機構的審批事項應作出詳細、具體規定，同時建立相應的監管配套舉措，使得中介的參與和服務過程公開和透明，避免將中介審批成為前置審批的必要環節。另一方面，簡政放權過程中上級政府應該充分評估地方政府的事權承接能力，可以結合地方實際，建立相應的動態調整機制。政府不能為了放權而放權，“簡政放權涉及政府部門縱橫關系，影響政府與市場和社會的關系調整，如果協同不夠、銜接不緊，勢必會影響改革的成效。” [8]同時應該統籌推進地方政府的財權、編制改革，在財政、人員方面建立相應的配套支持，避免“責放權不放”。

（二）擴大監管政策供給，加強審管聯動

審批和監管分別從市場準入和市場管理兩方面規制市場主體行為，彼此聯系緊密。“寬進嚴管”政策之下，良好的制度保障是實現“嚴管”的重要條件。因此，政府應擴大監管政策供給，為實現“嚴管”提供相應的政策支持。例如，“審管分離”后如何實現審批和監管無縫對接的政策、多部門交叉施政領域的監管政策、監管人員免責政策等。同時，現有監管政策規范等應該盡量精細化。另外，當前有一些地方政府中的一些部門已經實現了審批和監管的分離，但是受到專業性、特殊性等影響，有一些部門仍然實行審管一體。對于一些已經實現了審批和監管分離的部門，應該加強審管聯動，避免審批和監管的脫節。在當前改革模式下，行政審批局只負責審批不負責監管，監管權力還在各委辦局，現在強化事中事后監管，因此各委辦局要積極主動地履行好監管責任，改變原來只批不管、以批代管和重審批輕監管的問題。審管聯動之下，一方面監管的職責不再完全依托于行政審批環節，而是明晰審批和監管這兩個環節的各自職責，另一方面審批和監管之間又緊密溝通和聯系，而非完全分離和割裂。例如應加快整合市場監督、稅務、國土、安監、公安、銀行等有關部門和企業的核心數據和信息，真正實現部門間核心數據、信息的互聯互通和共享共用。

（三）優化營商環境，推動政策落實

根據世界銀行發布的《全球營商環境報告》顯示，我國的營商環境仍處于中等水平，企業在獲得施工許可、電力建設、稅收、跨境貿易等方面仍然面臨著一些顯性或隱性的市場準入壁壘和發展限制。因此，優化營商環境應該重點破除這些方面的障礙。首先，政府應該加強營商環境的制度設計和制度供給，包括具體政策、動態機制、法律法規等。例如市場準入的相關便利條件、創業發展方面的政策支持、稅收征管機制和稅收執法制度、知識產權保護、司法保障等。通過相關制度為企業，尤其是民營企業、中小企業、創業型企業創造良好的發展環境。另外，推動建設營商環境國際化。隨著全球化的快速發展，我國經濟與世界經濟的聯系日益密切，并且隨著中國加入世界貿易組織，中國企業參與世界競爭的機會和程度也日益深入。在這樣的背景下，中國必須建立起與國際投資、貿易、金融等方面相匹配的營商環境，即營商環境的國際化。一方面應該充分利用大數據等現代信息技術手段，提高電子化和信息化水平，同時，可以嘗試總結自貿區在營商環境國際化建設方面可復制、可推廣的經驗做法，提高全國范圍內營商環境的國際化水平。

（四）依托供給側結構性改革，推動公共服務供給多元化

隨著社會多元化的發展，人們對于公共服務的需求也日益多元化。為了滿足公眾多元化的需求，政府應該通過多種途徑供給公共服務。政府和社會資本合作（Public Private Partnership簡稱PPP）模式作為一種新型的公共產品（服務）供給模式，在滿足公眾需求多樣化方面具有明顯優勢。因此，“放管服”改革在優化服務方面，可以采用PPP模式，允許社會資本和行業協會等主體通過更加自愿和平等的合作方式參與到公共服務供給過程中來，例如T市建立的便民服務平臺不僅包括政府各部門，還包括18個行業協會、30000家加盟企業。讓社會組織和企業參與到政府公共服務中來不僅能夠增加公共服務供給數量，一定程度上緩解當前我國公共服務供不應求的狀況，“補短板”“兜底線”，同時能夠滿足多元化服務需求，刺激公共服務供給競爭，進而提高公共服務供給質量。并且，在多元主體合作共治的新時期，更多更好地讓市場和社會主體參與到公共服務供給過程中來，發揮其積極作用，有利于推動實現基本公共服務的均等化和可持續發展。

參考文獻：

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[8] 沈榮華. 簡政放權改革的走向[J]. 行政管理改革， 2016，（7）：29-32.

Abstract：“Streamline Administration and Delegating Power，Strengthening Regulation ， Improving Services” reform is meant to solve the problems of stimulating social vitality， maintaining market order and improving service quality. And the transformation of government functions is fundamental. Through field research on four departments in T city and summarizing the experience and practice of "Streamline Administration and Delegating Power，Strengthening Regulation ， Improving Services" reform in T city， it is found that there are some practical problems in the conceptual change， decentralization process， supporting policies and technology application in T city. Therefore，“Streamline Administration and Delegating Power，Strengthening Regulation ， Improving Services” reform in the future should have the characteristics of the new era and focus on the following aspects： tighten the process of decentralization to optimize the allocation mechanism of authority and accountability; strengthen the linkage of administrative approval and market supervision to achieve synergistic effect; promote policy implementation to improve business environment; rely on the supply-side structural reforms to diversify the supply of public services.

Key Words：streamline administration and delegating powers;strengthening regulation;improving services; transformation of government functions

責任編輯：翟 ? 祎