財政分權、地方政府趕超行為與環境治理效率

湯旖璆 施潔

摘 要：利用2003—2016年全國87個重點城市的數據，通過DEA-Tobit、面板門檻回歸等方法，深入探究財政分權、地方政府趕超行為以及環境治理效率三者關系，結果顯示：地方政府趕超行為對不同經濟發展水平的城市影響不同：三、四線等經濟欠發達城市群的地方政府趕超行為能夠為環境治理效率的提升帶來正向影響，但一線及新一線等經濟發達城市群地方政府的趕超行為卻不利于環境治理效率的提升。財政分權對環境治理效率的非線性影響主要分布于行政級別較低、經濟發展落后區域。上述區域的財政分權只有達到或者超過門檻值時，地方政府趕超行為才會對環境治理效率產生促進作用。

關鍵詞：財政分權;地方政府趕超行為;環境治理效率

文章編號：2095-5960（2019）05-0025-10;中圖分類號：F812;文獻標識碼：A

我國是世界上在環境規制方面起步較早的國家之一。改革開放以來，我國先后出臺了29部與環境以及資源保護相關的法律，各地方政府也依據本轄區具體特點制訂了數量眾多的與環境、資源保護相關的地方政策法規。然而，我國的環境質量狀況并沒有因環境監管體系的構建而改善。相反，在創造了一系列經濟上的增長奇跡的同時，也為此付出了巨大的環境代價。2014年，在全國執行空氣質量新標準的161個城市中，空氣質量達標的城市數量不足總體的1/10。在近5000個地下水質監測點位中，超六成監測點位的監測數據顯示水質為“差”。2015年我國338個地級及以上城市中僅有73個城市環境達標。2016年的“環境績效指數（EPI）”顯示，中國在180個國家中位居第109位。而EPI指數中空氣質量一項，中國全球排位倒數第二。保護環境、保持經濟社會可持續發展顯然已經成為當前工作的重中之重。

鑒于生態環境的公共品特征，地方政府介入污染治理活動，并對高污染企業實施有針對性的規制，具有無可辯駁的邏輯起點。但是，自1994年分稅制改革以來，具有“財政分權、政治集權”這一特征的制度框架體系使得中央政府與地方政府之間的動態偏好發生嚴重偏離。在收入以及晉升方面，財政分權扭曲了對地方政府的激勵機制，追逐以要素扭曲、資源錯配、地方保護、環境破壞為代價的經濟增長，缺乏獨立性的環境治理難以對環境破壞行為產生真正意義上的硬約束。支出方面，中央政府將經濟決策權下放至地方政府，形成“增長型政府”的經濟發展模式，然而這種分權模式逐步演化出了以環境代價換取經濟利益的短期行為，出現地方政府環境治理的競次效應，地方政府通過減少對環境治理與規制領域的財政投入，以便將區域資源以及財政資金向經濟成果突出的領域集中。環境治理成效方面，地區間治理成效差距較大，2016年生態環境質量“優”和“良”的區域主要分布在秦嶺淮河以南、東北大小興安嶺和長白山地區，“一般”的區域主要分布在華北平原、東北平原中西部、內蒙古中部、青藏高原中部和新疆北部等地區，“較差”和“差”的區域主要分布在內蒙古西部、甘肅西北部、青藏高原北部和新疆大部。如此便引發出一個有趣的議題：為什么一系列環境治理政策的實施以及連年增長的環境治理投資沒能真正改善環境治理成效，是什么引發區域環境治理成效差異問題，該差異的產生與財政分權體制改革是否有關，若有關，作為環境治理政策的實際執行者，地方政府的趕超行為是否構成財政分權對環境治理成效影響的渠道，其傳導效應又是如何。

本文利用2003年至2016年全國87個重點城市的數據，利用DEA-Tobit、面板門檻回歸等方法，深入探究財政分權、地方政府趕超行為以及環境治理效率三者關系，揭示我國環境治理成效區域差異產生的根源，為地方政府從整體上切實提高環境治理效率探尋可能的路徑，從而達到全面改善環境治理的目的。

一、文獻綜述

國外關于稅收競爭的研究始于20世紀50年代，而關于稅收競爭與環境治理關系的研究則始于20世紀70年代。國外研究認為選民會在稅收與公共物品的最佳組合地定居，而地方政府為了爭取更多的選民定居本地區會在彼此間展開包括稅收競爭在內的財政競爭。[1]因此，稅收競爭產生的根源在于爭奪稀缺資源，而在爭奪過程中，稅收競爭通常與降低環境質量標準結合使用，產生環境治理“逐底競爭”現象。[2]由于稅收競爭會對企業決策產生影響，促使企業從高稅負地區遷移到低稅負地區，從而進一步加劇企業遷出地方政府的減稅動機。[3]從全球角度看，因稅收競爭而引起的資本跨國流動會加重資本輸入國的污染程度。[4]而當地方政府意識到資本流動所引發的污染存在外溢問題時，便開始致力于環境治理，此時政府間橫向競爭轉為有利于環境治理成效地提高了，即產生環境治理“逐頂競爭”現象。[5]

國內對稅收競爭及稅收政策對環境治理的影響研究起步較晚。有學者認為外溢性污染物存在空間溢出效應，而稅收競爭會通過改變本地資本投入量以及本地環保支出規模提高外溢性污染物排放量。[6]由于我國地區間存在激烈的標桿競爭，且競爭手段有由稅收競爭向多樣化財政支出策略轉變的趨勢，地方政府主要基于地理位置、經濟發展水平以及資本流動相似性等特征來確定競爭對象。[7]因此，稅收政策會通過鄰近效應影響相鄰兩地地方政府對環境治理的態度，在鄰近效應作用下，當鄰近地區降低本地企業實際稅率水平時，本地環境治理成效會有所提高，當鄰近地區提高本地企業實際稅率水平時，本地環境治理成效會有所降低。[8]更進一步地，除不利于環境治理成效之外，稅收競爭還會引發地方保護主義盛行，導致市場割據和重復建設，嚴重扭曲了資源配置，對國民經濟健康協調發展帶來負面影響。[9]

二、內在邏輯與研究假設

本文從財政分權、地方政府趕超行為對環境治理效率的影響出發，構建了地級市政府的理論分析框架。圖1蘊含了兩條分析脈絡，旨在研究影響地級市政府環境治理效率的因素、可能存在的非線性關系及影響傳導機制，以期探求提高地級市政府環境治理效率的有效方案。

在財政分權與政治集權的體制框架下，中國的政績考核體系本質上具有引導地方政府行為選擇的風向標作用。[1]2003年起，我國對以往的環境規制方案進行修正，并集中出臺了多項新的環境質量標準方案以及限期達標工作通知。[2]自政績考核體系由以往“唯GDP論英雄”轉變為“納入環境指標考核”的多元化目標值之后，當面對中央政府全面治理環境污染的決心時，地方政府及時調整政績觀與競爭行為方式，重新設立地方建設發展目標值，因財政分權與政治集權所引致的地方官員晉升錦標賽不再以追求GDP的增長為唯一目標，而是轉為兼顧經濟增長與環境友好的二元目標，地方政府開始追求經濟增長與環境質量提高的協調與平衡。在多元化政績目標值的考核體系引導下，環境治理財政支出在地方財政支出中的權重逐年提高，地方政府對于環境政策的策略性互動偏好開始得到必要的糾正——環境監管力度逐步提高，地方政府環境保護努力程度持續提高，環境治理效率開始呈現上升趨勢。但是，需要特別指出的是，政績考核的多元化僅從行為目標的角度對地方政府環境治理策略應對行為進行優化，并不能解決地方政府間客觀存在的橫向競爭問題，更不涉及由財政分權所引致的地方政府財政支出責任與財政收入規模不匹配的問題。因此，地方政府在政績考核體系“指揮棒”的優化升級、爭奪資源的激烈橫向競爭以及財權事權不匹配等多重條件下，其行為選擇也會因自身經濟發展狀況的不同而不同。

第一，由于環境治理具有較為典型的公共品特征，地方政府應當成為環境治理供給的責任主體，對環境治理效率的提高負有直接義務。這便意味著地方政府需要在年度財政預算中安排一定的資金用于治理環境，并適時監控環境治理績效。但財政分權所引致的地方政府財權事權不匹配問題，使得諸如三、四線城市等經濟欠發達地區的財政資金僅能維持機構運轉以及人員工資，可用于環境治理的財政資金規模嚴重不足。因此，即便面對“經濟發展與環境保護”的二元政績考核目標值，經濟欠發達地區的地方政府也可能礙于自身財政豐度的現實狀況，而不得不優先發展地方經濟。與此同時，上述地方政府在滿足公共需求時，不得不將極其有限的財政資金按照“公共品需求層級權重”對公共品的提供進行排序：與教育、醫療、城市基礎設施建設等公共品相比，環境治理效率的提高屬于層級較高的公共需求，因此經濟欠發達地區地方政府在提供公共品時，可能將環境治理效率的提高作為“次重點”選項。

第二，長期以來，政府主導和投資依賴型經濟增長成為地方政府發展經濟的“制勝法寶”。即便面對近年來多項轉變經濟發展模式的重大改革，地方政府的慣性思維方式仍然沒有發生根本性改變，吸引投資、發展資本密集型產業仍然是地方政府所仰仗的重要經濟增長動力，尤其是經濟欠發達地區的地方政府，為實現“彎道超車”式經濟發展，更是嚴重依賴資本密集型產業帶動地區經濟增長。因此，相較于一線以及新一線城市而言，二、三、四線城市地方政府為在短期內實現經濟趕超，通常選擇優先發展資本密集型產業。但資本密集產業的引入并不會對地方經濟增長產生立竿見影的促進作用。只有當資本密集產業規模達到一定程度之后，才有可能作為地方經濟引擎，帶動區域經濟增長。經濟發展的結果為地方政府提供更為寬松的財政資金環境，在經濟增長與環境友好二元目標的引導下，可能為環境治理效率的提升帶來正向影響。但是，對于一線及新一線城市，這種經濟趕超模式顯然是不可取的。由于一線和新一線城市經濟發展狀況良好，地方政府財政自由度較高，無需再借助資本密集型產業帶動地區經濟增長的方式，為環境治理效率的提高爭取更多的財政資金支持。若強行開展資本競爭，則無異于忽視已有的資源稟賦的比較優勢，本末倒置，可能反而為環境治理效率的提升帶來負向影響。

基于以上思考，本文提出如下研究假設：

假設1：財政分權通過地方政府趕超行為對環境治理效率產生影響，但該影響受制于地區特征制度環境——市場化程度越低，社會資本越欠缺，地方政府提供諸如環境治理等公共品的動力越低下，財政分權對環境治理效率帶來負面影響的可能性越大。

假設2（a）：以資本競爭為代表的地方政府趕超行為對不同經濟發展水平的城市影響不同——二、三、四線城市地方政府趕超能夠為環境治理效率的提升帶來正向影響;一線及新一線城市地方政府趕超為環境治理效率的提升帶來負向影響。

假設2（b）：以資本競爭為代表的地方政府趕超行為只有達到或者超過某一特定數值時，才會對經濟欠發達或者行政等級較低的城市地方政府環境治理效率產生促進作用。

三、環境治理效率測算

1.指標與數據

將每個城市一個決策單元，采用規模報酬不變假設下投入導向的DEA方法對環境治理效率進行測度。首先，本文選取廢氣治理設施套數和廢水治理設施套數作為環境治理投入指標，該指標反映了歷年地方政府環境治理投資在當年發揮作用的固定資產存量水平，間接體現了地方政府財政支出中用于環境治理的規模;選取工業二氧化硫排放量和工業廢水排放量指標作為該系統的產出要素。其次，本文的研究樣本期間為2003—2016年。選取以2003年為始點基于兩方面考慮：一是根據祁毓等（2016）的研究結論：我國環境規制成效自2003年起開始出現成效，即可將2003年視為我國環境治理成效本質性提高的元年;二是由于2003年我國對以往的環境治理方案進行修正，并集中出臺了多項新的環境質量標準方案以及限期達標工作通知，故而可將2003年視為修正后的環境治理政策出臺元年。為防止研究數據出現拐點，本文以2003年為研究始點，選取87個重點城市數據作為研究樣本數據，進行建模研究。選取以2016年作為終點的原因在于《中國城市統計年鑒》中關于各城市廢氣治理設施套數和廢水治理設施套數數據截至2016年，2015年之后的上述兩類投入數據無法可靠得到，故而研究樣本時間截點為2016年。因此，基于環境成效及數據的可得性和完整性等原因，本文最終將研究樣本確定為2003—2016年全國87個重點城市。相關數據均來自《中國城市統計年鑒》。

2.測度結果與分析

本文選用基于可變規模報酬的DEA非參數估計模型，以產出為導向測定2003—2016年全國87個重點城市環境治理的綜合效率值。核算通過Deap2.1軟件實現，得出各城市地方政府環境治理的三種效率得分，重點關注三種效率得分所呈現出的差異特征，結果如圖2至圖5所示。

從總體上看，在樣本期間內，除張家界、開封、瀘州、銅川等城市外，其余城市環境治理綜合效率平均值差異不大。從城市行政級別以及經濟發展狀況上看，省會及計劃單列市環境治理綜合效率在全國平均水平之下，而非省會城市卻在全國平均水平之上。相似地，一線、新一線以及二線城市的環境治理綜合效率低于全國平均水平，而三線與四線城市高于全國平均水平。從效率構成上看，省會及計劃單列市、一線、新一線及二線城市的純技術效率平均值高于非省會城市及三、四線城市，但后者的規模效率平均值卻高于前者。這說明：一方面省會及計劃單列市、一線、新一線及二線城市地方政府更加注重環境治理技術水平的提升，而非省會城市以及三、四線城市地方政府更加傾向于環境治理投資規模的簡單追加，對環境治理技術水平的提升關注度略低。另一方面非省會城市以及三、四線城市較高的環境治理綜合效率更多地依賴于規模效率的拉動，而非純技術效率的增長。

四、模型設立與實證結果分析

（一）數據與變量

依據國內外學者關于環境治理效率的研究，設定以環境治理效率為因變量，財政綜合分權、地方政府趕超行為為核心自變量的計量模型。

1.財政綜合分權。本文參照龔鋒[3]和吳俊培[4]指標加總法對研究樣本的財政分權程度進行測算：將地方財政收入分權FISS與地方財政支出分權FISZ進行標準化處理，以消除量綱的影響。而后采用加權乘積法（WP）將上述兩數據組合成財政綜合分權指標。

其中，地方財政收入分權FISS和地方財政支出分權FISZ按照如下公式測算：

各地級市地方政府財政收入（支出）分權程度=人均地市本級財政收入（支出）/人均中央財政收入（支出）+人均省本級財政收入（支出）+人均地市本級財政收入（支出）

2.地方政府趕超行為。由于地方政府趕超行為主要體現在對地區經濟增長的追求上，而三次產業中第二產業對地區經濟拉動作用最為顯著。因此本文借鑒林毅夫（2002）[5]和吳俊培（2015）[6]的方法，選用樣本城市工業行業資本/勞動稟賦相對結構（TCI）來度量地方政府趕超行為。

表示整個經濟體資本/勞動稟賦結構。當地方政府以經濟增長為導向，優先發展第二產業時，樣本城市的工業行業資本/勞動稟賦數值增大，反之，數值降低。因此TCI數值越高的城市，地方政府趕超行為越集中;TCI數值越低的城市，地方政府趕超行為越緩和。

上式中，資本存量計算方法如下：

3.控制變量。本文分別從經濟增長、工業化水平、對外開放程度、地方政府質量、人口密度等方面設定模型的控制變量。

經濟增長：為體現經濟增長對環境質量的影響，本文引入地區人均國內生產總值變量，考量地區經濟發展與環境治理效率之間的關系。

工業化水平：通常而言，在工業化發展的初期階段，工業化進程過快推進會以環境為代價，造成污染物排放量的激增，環境治理效率低下;在工業化發展的后期階段，經濟增長不再依靠第二產業拉動，國民經濟中第三產業的重要性逐步凸顯，此時環境污染壓力開始降低，環境治理效率逐漸提高。因此，為體現工業化發展水平對環境治理效率的影響，本文引入樣本城市第二產業在地區國內生產總值中的比重代表產業結構。

對外開放程度：考慮招商引資在地方政府政績考核體系中的重要地位，本文選用外商直接投資（FDI）作為反映樣本城市對外開放程度的代理變量。

地方政府質量：鑒于環境保護具備純公共品的特征，因此環境治理效率的高低依賴于地方政府質量水平。本文采用主成分分析法對各地級市普通高等學校數量、普通中學數量、普通小學數量、每百人公共圖書館藏書冊數、醫院衛生院床位數、每萬人擁有公共汽車數量、人均城市道路面積提取主成分，形成綜合指標，從教育、文化、醫療、交通、基礎設施五個維度全面反映樣本城市地方政府綜合質量水平。

人口密度：引入人口密度表示樣本城市地區特征。

以上數據均來源于《中國城市統計年鑒》，各變量統計性描述見表1。

（二）模型設定

模型1：基礎模型及傳導機制實證檢驗

由于DEA核算方法結果為位于（0，1）區間的效率值，故而建立受限因變量（Tobit）模型。

其中，EFFit是第i個城市第t年的環境治理效率;FDit是核心解釋變量，表示第i個城市第t年的財政綜合分權;Xit是控制變量，包括人口密度POPit、地區人均國內生產總值GDPit、工業化程度STRit、外商投資情況FDIit、地方政府質量GOVit。εit表示隨機擾動項。

財政分權體制作為制度安排，對環境治理效率所產生的直接影響較小，更多的是通過作用于地方政府的行為選擇，對環境治理效率產生間接影響。換言之，在財政分權與環境治理效率之間可能存在渠道變量，對該影響進行傳導。故而設立地方政府趕超行為作為渠道變量，旨在檢驗假設1（財政分權通過地方政府趕超行為對環境治理效率產生影響，但該影響受制于地區特征制度環境）是否成立。

借鑒吳俊培（2016）[8]的做法，在基礎模型中加入渠道變量：若渠道變量（地方政府趕超行為）顯著，且財政分權變量仍顯著，但數值變小，則說明該傳導機制成立。

其中，基礎模型中財政分權FDit的估計系數α1體現財政分權對環境治理效率的綜合影響：既包括財政分權對環境治理效率的直接影響，也包括財政分權通過渠道變量（地方政府趕超行為）對環境治理效率的間接影響。因此渠道變量（地方政府趕超行為）的貢獻率為1-β1^ α1^ 。

模型2：門檻效應實證檢驗

鑒于環境治理效率、財政分權以及地方政府趕超行為三者之間可能存在的非線性關系，本文采用門檻回歸方法檢測在不同的財政分權水平下，樣本城市環境治理效率和地方政府環境治理效率之間的內在關系。故構建以財政綜合分權為門檻變量的非線性門檻計量模型。

其中，FDit為門檻變量;γ為門檻值，由所選樣本數據內生決定;Ι（·）為指示函數;α0和α1為門檻變量（財政綜合分權）高于或低于門檻值γ時，地方政府趕超行為對環境治理效率影響的估計系數;Xit為控制變量，β為控制變量的估計系數，εit為隨機擾動項。

模型3：門檻變量影響效應實證檢驗

借鑒朱小會（2017）[9]，為檢驗財政綜合分權對環境治理效率的影響程度，特引入門檻變量FDit的門檻值，并設立虛擬變量VIR，當門檻變量FDit取值高于門檻值時，虛擬變量VIR設為1，當門檻變量FDit取值低于門檻值時，虛擬變量VIR設為0。進一步地，設立虛擬變量VIR與門檻變量FDit的交互項VD，建立如下模型：EFFit=α0+α1·FDit+α2·TCIit+α3·VDit+α4·Xit+εit

其中，α3為虛擬變量VIR與門檻變量FDit的交互項VD的估計系數。