強化檢察建議剛性的思考

孟祥梁 金石 顏琪錄

摘 要：檢察建議在檢察工作中的作用舉足輕重，而檢察機關在提出檢察建議時，面臨諸多問題，主要有檢察建議在立法層面缺失與不足、檢察機關“重辦案、輕監督”、檢察建議救濟方式不成熟等問題。本文通過案例分析檢察建議中出現的相關問題，從立法、監督能力、向各機關“借力”等方面提出針對該問題的解決方案，為強化檢察建議的剛性問題提出建議，從而促進司法體制改革。

關鍵詞：檢察建議 檢察監督 司法 救濟途徑

檢察建議是各級人民檢察院為加強法律的正確實施，促進司法秩序的正常穩定和社會和諧，在履行相關法律監督職能的過程當中，結合相關司法活動，建議有關單位和機構完善各項制度，加強內部監督、制約，保證法律法規正確實施，預防和減少違法犯罪的重要方式。其存在之初，就決定了與提起公訴等行為在各方面的不平等地位。隨著我國法治建設的不斷完善和經濟水平的不斷提高，檢察建議的數量呈現上漲趨勢。同時，得益于我國監察體制改革的深入推進，檢察機關作為法律監督的主體地位逐漸增強，檢察建議在司法體制改革中地位愈加顯著。

例如：2018年5月21日，被告人任某在上海市嘉定區駕駛出租車搭載乘客至目的地，在乘客下車時，任某趁其不備將其手機從背包中竊取。隨著案件的辦理，嘉定區人民檢察院針對從案件事實中發現的問題向該涉案出租車分公司制發檢察建議書。為提高檢察建議的剛性，嘉定區人民檢察院決定開展宣告儀式，同時邀請兩名人大代表參加。在公開宣告現場，嘉定區人民檢察院針對該公司在人員聘用和制度管理等方面存在的漏洞提出意見和措施，同時建議該單位要針對此類案件產生的不利影響給予高度重視，進行相關規章制度的完善，有針對性地嚴控相關招募和管理工作。該公司在現場表示，將在今后工作中針對檢察建議中提出的問題進行整改，努力提高服務水平。

同樣，2018年初，阜城縣人民檢察院民行部門的干警在履行職責過程中發現：部分鄉鎮仍疑似存在個人侵占農用耕地建設地上建筑物的問題，例如建設廠房、停車場等。經過檢察機關的研究，決定在該縣開展“督促清理擅自占用耕地建房建廠公益訴訟專項行動”。阜城縣人民檢察院將此專項行動和近期非法侵占耕地的案件受理情況向當地縣委及時匯報，并得到縣委領導的支持。在行動過程中，檢察院的干警深入實地，摸排調查，對怠于履職的鄉鎮政府因可能致使國家或社會利益受損的行為及時立案，向有問題的鄉鎮制發履職檢察建議書。為加強檢察建議的剛性，阜城縣人民檢察院在發出建議書的同時針對拆違任務較重的鄉鎮專門委派檢察干警親臨現場監督，切實保障群眾的合法利益不受侵犯。同時，檢察機關針對試圖阻止拆違的村民進行法律知識和土地政策的耐心講解。截至當時，在阜城縣拆除“雙違”專項行動中，共拆除所在地非法建筑物200多處，恢復當地農田150余畝。 [1]

最新修訂的《人民檢察院組織法》就檢察機關行使法律監督職權的方式和程序進行了完善，其中明確規定人民檢察院行使法律監督職權，可以進行調查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。有關單位應當予以配合，并及時將采納糾正意見、檢察建議的情況書面回復人民檢察院。如何在司法實踐中運用好檢察建議這一監督方式，強化檢察建議的剛性，切實提高監督質效就成為亟待解決的重要問題，為此，筆者擬就這一問題從以下幾個方面來討論，望能引起大家共鳴。

一、立法層面

明確檢察建議的內涵與強制力。“建議”一詞的約束力并不是很強，與檢察監督的法律監督特征不符。所以，要將檢察監督落到實處，首先應當明確檢察建議的內涵，即檢察建議應當具有強制力，當檢察機關發出檢察建議時，被監督機關就應當明確作出回應，而不是將檢察建議僅僅作為一種納入考慮范圍的建議。

檢察建議作為一項法律監督方式，在我國法制道路的不斷探索中積累了豐富的經驗，地位不容小覷。從長遠角度考慮，檢察建議的相關規制應當從法律角度去思考，但是因為檢察機關法律監督權等問題的限制，該考慮還不能進入施行階段。目前，檢察系統內部應當將檢察建議的認識以及定位、操作等具體事項進行統一規范，并逐漸推動檢察建議的作用充分發揮。

《檢察院檢察建議工作規定》是現階段檢察監督相關規定中相對全面和完備的規范性文件，其訂立以及施行的進步意義很大。但是，綜合其內容來看，該規定尚存在一些不足，例如針對檢察建議的地位、范圍以及如何有效進行檢察監督等方面的規定仍不是非常明確、充分，導致檢察機關內部針對檢察建議適用存在一定的分歧。若檢察機關內部針對該問題已經出現分歧，那么其信服度能有多高？所以，將實踐經驗進行總結，不斷將理論以及相關實踐結果充分論證，完善《檢察院檢察建議工作規定》是完善檢察建議，并規制進行立法的首要環節。

檢察機關內部還應制定詳盡的操作流程，即如何對檢察建議進行具體化，如何對檢察建議的內容、形式和范圍等進行統一化。同時，針對不同種類的檢察建議，例如民事、環境公益等進行分類規制，針對檢察建議的審批、具體回訪等問題進行細化。這樣，不僅會從檢察機關內部進行規制，針對外部檢察監督也能夠一致，外部機關體會到規范化的監督，其信服力度也會越發剛性。

地方性法規在國家層面和地方層面均起到重要作用，但是各個地區針對檢察建議單獨制定相關內容的并不多。若各個地方針對該地區的具體情況制定適合本地區的監督規則，不僅會與上位法相融合，同時也注重了地方的特征以此進行規制，不論從法理角度還是情理角度，都是一舉多得的舉措。

二、監督能力方面

首先，將法律監督從受理—立案—調查核實—提出監督意見—跟蹤反饋—復查復核到最后的歸檔，建立起一套完整的監督歸檔程序，將法律監督具體化，轉變思想觀念，讓法律監督者意識到法律監督屬于辦案，并將其納入考核范圍，從根本上改變監督工作“重辦案、輕監督”的局面，使得監督規范化、程序化、具體化。

檢察建議提出后，為確保檢察監督的正常行使，被建議機關應當在一定的期限內做出回復。而從現行實際情況來看，被建議機關回復情況并不是十分理想。若被監督對象的回復義務沒有確立，被監督機關針對檢察建議的自主性過強，檢察建議的約束力則會無法實現。誠然，檢察建議作為一項“建議”，其權能并不強，但是完全依賴自身價值和對方配合去實現價值顯然是不可能的。另外我國法律對再審檢察建議和糾正違法行為做出了規定，但針對執行檢察建議的期限未作出明確的限制，所以應當從立法等角度將其規范化，確保檢察建議落到實處。

檢察機關發出檢察建議時，被建議單位多少都會存在不滿情緒，這時相約座談就會顯得非常重要。積極與被建議單位進行面對面的溝通，針對異議點進行充分解釋，使得被建議機關充分信服該檢察建議，從而提高檢察機關社會管理創新的參與度。但是這一工作機制的工作流程應嚴格。其啟動應由相關部門負責人提出，并由分管部門檢察長進行審批。商談、約見的時間，可在檢察建議的送達階段或整改階段。在送達階段，檢察機關將檢察建議發送到被建議單位;在整改階段，當面與建議單位主要負責人溝通交流、講清利害達成共識，并督察督辦落實情況。

增強檢察監督專業化導向。加強檢察官以及干警的監督意識，實行監督與辦案并重，培養檢察官與干警的監督工作能力，加強監督修養與監督素質，實行專業化培訓，在審查證據、運用法律知識等傳統法律監督能力的基礎上，重點增加監督能力培養，例如調查核實能力、現代科技調查運用能力等，強化管理辦案質量，考核辦案質量，統一執法的標準，使得辦案更加規范化。

加強法律職業共同體建設，可以在一定范圍內有條件地要求檢察官與法官、偵查人員共同學習、共同培訓，增強檢察官與其他法律工作者的溝通交流，提升法律運用的能力，從而間接強化履行監督的能力，同時對干警而言可以使其在環境監督、經濟行業等相關的行政部門進行有針對性的交流，促進干警熟悉相關行業，以解決“外行監督”問題。

三、救濟途徑與“借力”

檢察建議作為履行法律監督職能的手段，應作為一種公權力而存在，所以其應當按照公法領域中的救濟方式去行使。在公法中，救濟途徑主要有申請復議，提起行政訴訟、申請國家賠償等，但是檢察建議由檢察機關行使，檢察機關本質上是司法機關，具有公訴職能，若救濟方式中包括訴訟將會導致“既是裁判員又是運動員”現象存在，故訴訟的救濟方式不宜出現。當被監督對象提出異議時，檢察機關應對該檢察建議進行審查，若發現檢察建議存在事實不清、證據不足的應當及時撤回;對其內容、程序發現不當的，應當變更或撤銷;對不當檢察建議使被監督機關造成損失的，應當賠償。而且，檢察機關在發布檢察建議時，應當及時告知其有提出異議的權利。

向相關監察機關、紀委借力，增強“檢察建議”監督執法的剛性。明確建立“三大機制”，即信息共享及線索移送機制、聯合監督機制、檢察建議及監察建議落實機制。可以與監察機關建立常態化的聯系，加強與紀委和監察機關的交流與協作，可以互相指派一名聯絡員，對職務犯罪等相關線索進行整合，定期召開聯席會議，通過對檢察建議落實整改情況進行溝通交流、分析總結，將檢察建議的落實回復向職務紀律、監察等進行“借力”，在加強檢察監督剛性問題上發揮各自的職能作用。同時在檢察建議發送給被建議行政執法機關后，該機關在法定期限內不回復、沒有正當理由不采納檢察建議，經催辦后仍不積極回復或采納的，檢察機關可以對被建議行政機關的相關線索進行整理，發現屬于紀委或監察機關管轄的，依法移交。

向相關執法機關借力，增強“檢察建議”監督履職的剛性，應主動與被監督單位溝通交流，針對檢察建議提前進行交流，虛心聽取意見，能夠糾正的錯誤及時糾正，確有必要時再啟動檢察監督，積極化解監督的對抗心理，共同解決執法中遇到的困難及存在的問題，將問題化解在萌芽狀態下。

向內部相關科室借力，增強“檢察建議”自我完善的剛性。重視與內部科室的協作配合，讓“檢察建議”更為科學。制定犯罪線索及時移送、反饋與協查得工作辦法，在調查違法行為時，可邀請其他部門的干警人員協助把關，全力保證每份檢察建議都建立在深入調查、找準問題、核清事實的基礎上。

注釋：

[1]林中明、嘉劍軒、鄭榮花、張博韋：《讓檢察建議有剛性有公信力》，《檢察日報》2018年8月27日。