我國70年住房歷史變遷和未來

許小樂

摘要：新中國成70年以來，我國住房發展大體經歷了福利制度和市場化兩個大的階段，取得了舉世矚目的成就，也存在一些突出的問題。回顧總結住房制度的轉變，能夠幫助我們更好地預見未來。

關鍵詞：70年住房;變遷;未來

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2019）10-0019-21 收稿日期：2019-09-20

“好”的住房政策的核心在于能夠對住房需求的變化做出及時、準確的響應，能夠正確平衡和處理好市場與政府的關系。當一個經濟體進入工業化、城市化快速發展階段，人口向城市的快速集聚以及經濟的快速增長必然會導致普遍性的住房不足和房價過快上漲，甚至會出現貧民窟與社會矛盾激化等現象。縱觀國際上不同國家的住房實踐，如果放任住房市場的發展，特別是過度的“地產金融化”，通常結果是房地產泡沫和金融危機;反之，如果政府承擔過多的住房責任，特別是把住房當成社會福利，相應的結果往往是政府財政和債務危機。

回顧新中國成立70年，反映在城鎮住房制度方面的變化，足以見證其取得的舉世矚目的成就。與此同時，更需要我們正視存在的問題、更好地預見未來。

1偉大的轉折

新中國成立伊始，面對國內一窮二白的經濟狀況和來自西方世界的壓力，我國選擇了社會主義福利房模式，由國家統一建造住房以較低的租金分配給城市職工。住房是國家、單位給予國有企事業單位職工的一種“福利”。職工只需要支付極低的租金，可以一直占有。“福利分房”本質上是計劃經濟體制的組成部分。在生產端，絕大部分建設資金來自于政府和單位，住房建設能力存在較大差異。高投入、低回報的方式讓建設資金缺口越來越大;在分配方式上，住房按照身份和行政級別進行分配，與職工家庭收入水平、實際需求無關，導致極大的苦樂不均。1978年我國城鎮人均居住面積僅3.6平方米，比建國初期還要低，缺房戶達到869萬戶，大部分居民住房條件非常惡劣。

事實證明，靠國家包建設統一分配分配的住房制度并不是社會主義的優越性，而是牢牢束縛了生產力的釋放，既沒有滿足廣大居民的基本居住需求，反而成為國家越來越重的財政包袱。住房體制的改革勢在必行。

1980年鄧小平同志提出“住房可以買賣”的設想，開啟了住房商品屬性的思想大解放，終于恢復了“住房是商品”、“住房私有化”等理念。住房成為商品，意味著可以被私人所有，既可以買賣，又能租賃，還可以享受資產升值的權利。住房產權的私有化滿足了家庭積累財富的需要，刺激了居民的住房消費。經過20多年的思想探討、地方試驗和經驗總結，到1998年，我國全面停止福利分房，確立了市場化的住房體制，開啟了中國房地產的偉大轉折。

對內改革和對外開放，特別是加入世界生產貿易體系，讓我國進入到經濟快速增長期。住房體制的市場化無疑適應和加速了住房和城市的增長。房改掀起房地產投資開發的高潮。我國住房萬人開工量從1997年約14套增加到最高的2010年120套左右，增長了7.6倍，增速遠遠高于日本戰后快速增長時期的3.3倍。居民居住條件得到快速改善。1949年至1978年，城市人均住宅建筑面積不足6平方米;1978年至1998年，城市人均住宅建筑面積從6.7平方米提高至18.6平方米;1998年之后，城市人均住宅建筑面積又增長了近1倍。房地產由國家財政負擔變成對國民經濟“牽一發而動全身”的重要產業。過去20年房地產住宅投資年均增長19.6%，在固定資產投資中的比重在12%左右。房地產業帶動上下游產業對GDP的貢獻率達到8%左右。房地產業的發展推動了人民群眾的生活改善，促進了城市的快速騰飛。

總體上，經過40年的市場化發展，我國目前城鎮住房總量約270億平方米，城市家庭戶均住房套數約1.06套，住房私有化率上升到90%左右。住房由總量擴張階段進入結構調整和品質提升的階段。

值得肯定的是，住房制度改革形成的連鎖反應較好地解決了我國住房短缺難題，同時也避免了其他國家發生的金融危機、政府債務危機、貧民窟等問題，為全球特別是發展中人口大國探索出一條解決住房問題的“中國模式”。

2新時代，新征程

2008年以來，我國房地產面臨的環境發生了較大變化。國內經濟進入增速換擋階段，部分地區的房地產庫存高企制約經濟增長;全球低利率環境帶來房價和資產價格的普遍上漲，我國一線城市和重點二線城市房價也面臨較大上漲壓力;國內企業和政府部門去杠桿，居民的債務杠桿率快速上升到49%左右，潛在的金融風險特別是房地產金融風險有所加大。

面對高庫存、高房價與高杠桿三高并存的難題，中央堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”定位，堅持分類調控、因城因地施策原則對房地產市場實施精準調控，既有效化解了三四線城市高庫存的風險，又抑制了房價和居民金融杠桿過快上升的風險，保持房地產市場平穩健康運行。

在穩妥處置房地產市場短期問題的同時，我們也深刻地認識到，當前我國住房市場正處于從增量時代轉向存量時代的時期，住房自有率達到85%左右，大部分城市戶籍家庭已經擁有住房產權，今天的突出問題是結構性與區域性的住宅不平衡、不充分問題，是以流動人口、農民工、新畢業大學生為主的“新市民”住房問題，主要原因是市場化住房與保障性住房的比例失衡。

第一，以購為主、過于單一的供給體系無法適應多元化需求。一是過多依賴購房市場，租房市場發育不足，購租存在較大的失衡。美國租賃市場規模約為3.2萬億元人民幣，購房交易市場的規模約為6.9萬億，租賃市場規模占交易市場的50%。我國租賃市場才1萬億左右的交易規模，相對于17萬億的買賣市場而言嚴重偏弱。二是在購房市場過度依賴開發商單一渠道。房地產開發企業壟斷建房，地方政府壟斷供地，供給側的雙重壟斷結構制約供給能力，使供給不能隨著市場需求的變化而變化，供給彈性極低，這是制約我國房地產市場長期平穩發展的主要瓶頸。

第二，單一的保障渠道難以覆蓋多元化保障需求。當前住房保障主要以棚改安置房、公共租賃住房等實物保障為主，但這些保障性住房的生產數量少、位置偏遠，覆蓋面窄。在財政約束、戶籍約束等諸多障礙下，近2億多城市流動人口脫離城市住房保障體系，市場住房支付壓力較大，難以得到安全、有尊嚴的居住空間。北京、上海等大城市屢禁不止的“群租”現象，本質上就是過于單一的保障體系對流動人口需求響應不足的結果。

過去我國通過住房金融信貸的方式鼓勵居民購房的方式取得了顯著的成效，但也帶來了不可持續和貧富差距擴大的問題，大城市房價和居民杠桿水平已經處于高位，解決大城市新市民的住房問題，必須要提高住房保障的能力。

十九大以來，中國特色社會主義進入新時代，以“多主體供給、多渠道保障、租購并舉”為主要方向的新一輪住房制度改革已開始展開。

“多主體供給”就是要打破目前地方政府作為土地的唯一供給主體的結構，形成農村宅基地、集體建設用地、城市閑置低效用地多元化的住宅土地供給體系，提高土地供給彈性。打破開發商作為新房壟斷供給主體的供給格局，構建新房、二手房、租賃和住宅再生市場互為補充、循環再生的多元化供給體系。

“多渠道保障”就是要改變政府作為唯一住房保障渠道的局面，引導市場化主體參與住房保障，形成“政府重規則、市場重運營”的多渠道保障格局，充分激活市場活力。在保障方式上，最大化利用貨幣化、市場化補貼，滿足保障對象多元化的需求。

“租購并舉”就是要實現租賃市場與買賣市場相輔相成，重點規范和發展租賃市場，賦予租賃與購房平等的公共權利，讓租賃真正成為城市居民生活方式。

我們要高度肯定市場化改革給中國帶來的巨大財富，這是我們做任何改革的堅實基礎。在此基礎上，提高政府住房保障的效能，通過定向性的財政、稅收等方式，推進住房供給側結構性改革，培育和引導市場力量參與住房保障，為廣大新市民提供良好的居住產品和服務，實現全體人民住有所居。