淺析PPP項目財務管理存在的問題及應對措施

劉陽婷

摘 要 截至2019年5月末，政府和社會資本合作中心網上項目管理庫共收集PPP項目8921個，金額135，233.90億元。這些項目多是關系民生的項目，并且涉及金額較大，涉及面較廣，建設期和運行期都較長，因此需要重點關注。研究發現，很多PPP項目在運作過程中存在較多問題，因此，需要找出問題所在并采取措施予以規范。本文首先對PPP項目做了一個簡單的介紹，并分析了其主要運作模式;其次分析了PPP項目財務管理中存在的主要問題，包括資產權屬不清、整個項目收支由聯合中標的社會資本方各自核算，不對項目進行可行性論證，預算編制不合理，工程造價預算隨意變動，民營社會資本方占有政府無償劃入PPP項目公司的資產，聯合投標體的社會資本方之間、項目聯合供應商之間的責任、風險、金額不明確，項目公司關聯交易可能存在利益輸送，項目公司籌資存在困難，成本管控存在問題，項目公司的考核機制不健全，存在負債、擔保、抵押披露的完整性問題;最后針對這些問題，提出了相應的解決措施。

關鍵詞 PPP項目 財務管理 問題 措施

一、PPP項目概述

（一）PPP項目簡介

PPP（Public—Private—Partnership）模式，指政府與社會資本利用各自的優勢，通過合同規范合作事宜，共同建設、運營、管理公共基礎設施、市政工程、交通運輸工程、生態建設環保工程以及惠及民生的污水處理、教育、醫療、供水、供熱、養老等工程項目，實現互利共贏。一般由政府授權一個國有企業或國有融資平臺公司作為政府持股方，采用公開招標的方式選擇社會資本與其合作，政府方的出資比例一般在35%以下，社會資金占絕大多數出資比例。社會資本方可以是國有企業也可以是民營企業，但政府在招標時會選擇有豐富的相應項目運營管理經驗、建設經驗和相應專業技術水平的公司。

（二）PPP項目的主要運作模式

PPP項目一般采取以下運作模式：BOT（建設—運營—移交）模式、TOT（轉讓—運營—移交）模式、BTO（建設—移交—運營）模式、BOO（建設—擁有—運營）模式。項目建成后的回收機制有使用者付費、政府付費、可行性缺口補助，或使用者付費與可行性缺口補助二者的結合。

二、PPP項目財務管理中存在的問題

（一）資產權屬不清、整個項目收支由聯合中標的社會資本方各自核算

有些項目涉及民生工程，時間緊迫，企業在沒有經過詳細項目論證、未簽訂合同、未成立項目公司的情況下，依據政府指示就開始建造或運作了，會存在以下問題：

1.資產權屬不清。前期與供應商簽訂的一些合同是以中標社會資本方的名義簽訂的，如果后期成立PPP項目公司，成立之前簽訂的合同締約方與項目公司單位名稱不一致、發票抬頭單位與項目公司單位不一致、銀行付款憑證上的付款方與項目公司單位不一致，故存在法律風險，同時合同對應資產權屬不清。

2.無法統一核算。整個項目由社會資本方各家核算各家的收支，沒有整個項目的收入支出情況。完工后，財政局審批后的工程造價在這幾個聯合體之間如何分配在合同中沒有約定，運營后分成比例也沒有在合同中約定，造成每年需要在聯合體之間協商，不利于未來收入成本支出的預算預測和執行。

3.資產管理存在漏洞。聯合體一方在管理自己投資的資產時，會將其與其他業務的資產放在同一個系統中集中管理，雖然能查詢到自己投資的所有領用材料情況，但對應的出入庫單號碼不連續，因為與其他業務統一編號，因此在資產管理方面會存在漏洞。

（二）不進行項目可行性論證，預算編制不合理

PPP項目建設周期和運營周期長、投資金額大，未來不確定性因素較多，比如政治因素、經濟環境因素、物價變動因素、成本上漲因素等，財務部門不懂工程造價、工程人員不懂估值法和未來收益以及現金流預測。項目不經過充分論證和預算，導致在簽訂合同確定金額時存在盲目的情況，后期執行時預算修改變動大，也不利于后面的成本控制。

（三）工程造價預算隨意變動

預算和實際成本之間總會有偏差，因此在建設過程中總會有增加工程造價預算或者減少預算的情況，當然大部分是增加工程造價，因此給未來資金支出控制、成本控制增加了變數，使既定的預算控制成為擺設，也會使資金籌集跟不上實際需求。

出現預算偏差有設計上的原因，有物價上漲的因素，也有企業先以低價爭取到項目，后期再擴大規模、提高建設標準的情況，還有一些人為故意抬高造價的情況。

（四）民營社會資本方占有政府無償劃入PPP項目公司的資產

由于項目公司股權結構中政府方出資比例一般較低，民營資本方占大多數股權比例，政府無償劃入PPP項目公司的土地或其他資產會被民營社會資本方占有，從而存在國有資產流失的問題。

（五）聯合投標體的社會資本方之間、項目聯合供應商之間的責任、風險、金額不明確

政府在選擇社會資本方時，中標者往往是聯合投標體，2～3家公司共同完成，但在后續簽訂合同時沒有確定聯合體各自的責任和風險。如果只是其中一家社會資本方負責建造的一部分工程出現質量問題，而由所有股東按出資比例承擔，會存在不公平和國有資金流失的情況。

項目公司在選擇供應商時，有時是聯合體中標，但簽訂合同時未明確各自的責任、金額及承擔的風險，不利于財務管理和核算。另外，選擇供應商的要求、制度也不健全。

（六）項目公司關聯交易可能存在利益輸送

項目公司在成立后，會采購物資進行施工，但是否可以向PPP項目公司的股東或關聯方采購，采購價格如何控制，國家并沒有文件進行規范，有時會存在關聯方利益輸送問題。

（七）項目公司籌資存在困難

由于PPP項目投資期限長、投資金額大、回收慢、投資收益率較低，很多公司不愿涉及此類項目，特別是在建設期投資額大且沒有收益的情況下，金融機構或其他企業都不愿提供貸款。

（八）完善制度，加強成本管控

充分征求各方意見，建立并有效執行資金管理制度和成本控制制度，同時實施全面預算控制手段，建立相關制度，采取自下而上、自上而下相結合的方式編制年度預算、季度預算，各個部門人員均參與預算編制、執行及考核評價過程，樹立全員管控成本和資金的意識。

對于前期建設造價的控制，除了通過預算、復核預算外，建議在政府和社會資本合作中心網上公開已完工項目造價以供參考，公開詳細建設規模，包括污水處理噸數、設備、土方、消防機電、主體框架、海綿工程面積、建設地點、建設時間段等，或者國家頒布各類PPP工程項目造價清單報價標準。

（九）建立績效考核制度和追責機制

規定各個崗位的詳細職責，從各個崗位職責中提取考核指標進行考核，包括成本超預算考核，崗位職責執行的差錯率、事故率、回款率等。對于社會資本方合作建設的項目，通過合作協議規定各方的責任比例、承擔的風險比例、損失追責機制，規避出現損失無人承擔責任的情況。

（十）采取措施，保證核算和披露的完整性和正確性

PPP項目公司在建設階段可以通過第三方監理機構在每個項目完工時、每年末時出具蓋章的工程量證明，財務按照它的工程量證明及時列入工程成本和對應的應付款科目或銀行存款科目。

財務部建立統一連續編號的合同臺賬，指定財務人員管理臺賬和對應的合同，并在每月末對每份合同內容與財務賬上的執行情況進行核對，對合同執行情況與對應工程部人員、財務人員、收款負責人員進行核對，驗證是否存在未入賬的成本費用、負債，并記錄擔保、抵押以備查賬。

負責供應商核算的財務人員年末要與供應商及時核對余額和發生額。負責成本的財務人員年末、季末要對賬上發生的明細與預算、第三方監理的工程預算進行核對，驗證負債的完整性。

四、結語

由于PPP項目涉及面廣，資金需要量大，建設和營運周期長，因此在項目執行過程中總會存在一些問題，但如果項目經充分論證、成立項目公司后再運作，聘請專業的第三方監理造價咨詢機構進行預算和監控，事前簽訂合同約定各方的權利、義務，制定風險、金額和問責機制，執行全面預算控制和考核制度，健全政府資金使用規定，加強成本管控等，就能規避財務管理中的一系列問題。

（作者單位為北京興華會計師事務所<特殊普通合伙>）

參考文獻

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