央地財政關系再迎重要調整

鄭嘉璐

400多年前，明代中葉，如果你是某個縣城的知縣，你很可能要盯著眼前的賬目本說：我太難了。由于地力不同，地貌各異，許多地區會根據不同等級的土地區分田賦的稅率，比如浙江省湖州府就曾上報了599種稅率。如果再算上附加稅和加耗（運輸成本），繳納田賦的等級將膨脹到上千種。

復雜的稅率設置只是明代混亂財政政策的一個縮影。黃仁宇在《十六世紀明代中國之財政與稅收》一書中總結：“明朝政府的收入與支出好像一條注入沼澤的河流，有無數的分叉與匯合。”明代統治者過高估計了自己，企圖在這個龐大的帝國強制征收單一的田賦，實現中央對財政的統一管理，但這超出了當時的技術能力，也為明代的統治埋下了許多隱患。

換句話說，明代財政政策的最大問題就是沒有處理好中央與地方的財政關系。

中國的國土面積廣大、地區差異明顯，歷史上，對于如何處理央地財政關系，歷代官員、思想家提出了許多建議，也有不少實踐。但回顧歷史，央地財政關系卻陷入了一種困局：如果財權集中于中央，就會扭曲地方政府的行為，傷害基層社會的活力；可如果財權下放，又不利于整個國家的組織效率，甚至可能使中央政府的權威下降，導致弱干強枝的局面。

新中國成立后，央地財政關系也經歷了數輪調整，而每一次制度的改變都會深刻影響中國經濟社會的變遷。40多年前，財政大包干取代了“大鍋飯”體制，地方政府分灶吃飯，自收自支，這調動了地方籌集財政資金的積極性，社會活力得到釋放；20多年前，分稅制改革落地，中央財力增強，由政府主導的大規模投資性建設逐漸成為經濟增長的主要動力。

2019年10月9日，國務院印發《實施更大規模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案》，提出了三項改革舉措。外界有評論認為，這是分稅制改革后央地財政關系的又一次重要調整。

減稅降費后的財政壓力

值得注意，《方案》提出的背景是當前中國大規模的減稅降費政策。2019年的《政府工作報告》中，國務院總理李克強提出今年全年將減輕企業稅收和社保繳費負擔近2萬億元。

這一數字超出了外界的預期。2018年，中國全年減稅降費規模約為1.3萬億元，超過了年初設定的1.1萬億元的目標。在各級財政更加緊張的2019年，外界普遍預計，減稅降費的總規模不會超過1.5萬億元。2萬億元，接近前一年目標的兩倍，這對地方財政是不小的考驗。

就在2019年全國兩會之前，各省陸續公布了2019年的財政預算草案，“財政收支矛盾”成為各省的共識。山東省的表述是，受一系列減收增支因素疊加影響，2019年財政收支矛盾將十分突出；而首都北京說得更直接：可用財力大幅下降，為近年來財力最“緊”的一年。

山東和北京還屬于財力相對充足的東部沿海地區，中西部地區的財政壓力就更大了。貴州省公布的預算草案顯示，2019年，該省一般公共預算收入的增速僅為2%，而去年的增速有7%，相差五個百分點。

相應的，全國一般公共預算收入同比僅增長3.3%，之所以還能保持增長，很重要的一個原因是前9個月的非稅收入同比增加了5363億元，增長29.2%。

2019年已經過去了三個季度，減稅降費的實際執行情況如何？10月17日，財政部舉行新聞發布會，據介紹，僅今年前8個月，減稅降費的規模就超過1.5萬億元，今年全年的減負量，將比預計的2萬億元還多一些。體現在數據上，稅收收入自5月份以來連續下降。5-9月全國稅收收入分別同比下降7%、6%、2.8%、4.4%和4.2%，1-9月全國稅收收入累計下降0.4%。

相應的，全國一般公共預算收入同比僅增長3.3%，之所以還能保持增長，很重要的一個原因是前9個月的非稅收入同比增加了5363億元，增長29.2%。不過，這部分增長并非來自行政事業性收費，而是為了有效應對預算平衡壓力，一些特定金融機構和國企上繳利潤及盤活國有資源資產收入增加導致的。這也從側面顯示出各級財政所面臨的收支壓力。

在這樣的大背景下，國務院下發改革方案，最主要的目的就是支持地方政府落實減稅降費政策、緩解財政運行困難。

地方財政“造血”

具體來看，《方案》共包括三項改革措施，分別是保持增值稅“五五分享”比例穩定，調整完善增值稅留抵退稅分擔機制和后移消費稅征收環節并穩步下劃地方。

在2016年“營改增”改革全面推開以前，營業稅作為地稅收入直接納入地方財政，大概占到地方一般預算收入的1/4；增值稅則作為分享稅，75%上劃中央，25%留給地方。“營改增”全面施行之后，本來歸地方的營業稅全部轉化為增值稅，這就明顯降低了地方財政的收入。為了保持地方與中央財力格局總體不變，國務院為“營改增”提供了兩到三年的過渡期，在這期間增值稅由央地五五分成。

到2019年，兩到三年的過渡期眼看著要到期了，增值稅的分成方式要怎么調整呢？這次《方案》的第一條改革措施，就是明確了在過渡期到期后，繼續保持增值稅收入劃分“五五分享”比例不變。

穩定的分成比例打消了地方財政對增值稅收入不確定的擔憂，而穩定預期的意義絕不僅限于保障地方政府的現有收入，更在于刺激地方財政造血。眾所周知，增值稅的稅基是企業，增值稅分成比例穩定后，地方政府對于發展產業所能獲得的回報更有數、更有底，主動培育和拓展稅源的積極性更強，直白的說，就是更愿意發展當地經濟。

與穩定增值稅分成比例類似，另外兩項改革措施都是為地方增收減支，從而減輕基層財政壓力的。最明顯的是消費稅領域的改革。《方案》提出，要在征管可控的前提下，將部分在生產（進口）環節征收的現行消費稅品目逐步后移至批發或零售環節征收，先對高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目實施改革，再結合消費稅立法對其他具備條件的品目實施改革試點。

怎么理解呢？簡單來說，消費稅要從中央劃歸地方了。單看金額，現有的消費稅算不上主體稅種。2018年，國內消費稅總額10632億元，僅占全國稅收收入的6.8%，排在增值稅、企業所得稅和個人所得稅之后；2019年1—9月，全國消費稅收入11448億元，雖然同比增長15.8%，總量依然有限。如果對這個數字沒有概念，可以做個比較，2019年中央財政安排對地方轉移支付7.54萬億元，是消費稅的五倍以上。

有人說，萬億量級的稅收如果撥付給地方，也是不小的數字了。這說法并不準確，要注意，《方案》中明確規定：“改革調整的存量部分核定基數，由地方上解中央，增量部分原則上將歸屬地方，確保中央與地方既有財力格局穩定。”也就是說，原有的消費稅所得，還有一定比例要繼續劃歸中央財政，新增的部分才歸地方。

其實，消費稅改革的關鍵并不是現有稅額的分配，而是為地方財政拓展一項極為重要的稅源。與前文所述增值稅的邏輯類似，當消費稅成為地方稅后，地方政府就有了擴大稅基的動力，可以設想，地方政府會努力刺激消費來獲得更高的消費稅收入，這樣一來，地方的獲益就不僅限于現有的消費稅額度了。

更重要的是，消費稅是受益性很強的稅種，將消費稅劃歸地方財政，能激發地方政府提供公共服務的積極性。比起緩解地方財政困難，引導地方政府改善消費環境的影響更加深遠。

地方政府激勵的轉變

分稅制改革以來的很長一段時間里，中國地方政府一直熱衷于吸引企業投資。這是因為地方政府主要的收入來源是企業所得稅分成、增值稅分成及營業稅。換句話說，地方政府的稅收基本來自企業產出：企業銷售產品多、利潤高、增值大，地方政府獲得的稅收就多。

這種地方稅設置激發了地方政府發展經濟的積極性，出于稅收的激勵，地方政府有動力吸引企業到當地投資，還會利用稅收杠桿進行經濟競爭，這客觀上促進了過去二三十年里中國經濟的增長。

但隨著中國經濟的發展，統一的大市場已經基本形成。市場競爭越平整，越有利于發揮市場在全國范圍乃至世界范圍內資源配置中的效率。如果放任地方政府以發展本地經濟為首要目標，很可能異化地方政府的行為，傷害轄區居民的利益。

可以說，連續幾年的大規模減稅降費為新一輪財稅改革提供了一個契機。

邏輯很簡單，由于納稅的主體是企業，地方政府自然更愿意為轄區企業而非居民提供服務和保護。政府與企業互動密切，在GDP增長的同時，可能出現政企合謀、環境破壞、地區差距擴大等問題。

所以，地方財政收入更應該與好的公共服務掛鉤。試想一下，如果地方政府提供的公共服務越好，獲得的稅收就越多，那地方政府一定有動力轉變職能，去盡可能地提供最好的公共服務。這樣一來，地方政府的工作重心將從為企業服務轉變到為居民服務上。

中國人民大學財政系主任呂冰洋教授在接受《南風窗》記者采訪時，曾以三鹿公司的“三聚氰胺奶粉事件”為例，介紹過這種轉變。如果地方稅收主要來自增值稅和企業所得稅，地方政府就有激勵保護這個企業，因為三鹿公司是納稅大戶。但假設地方稅收的主體是消費稅，就是說所有進入超市的商品，都需要按固定比例納稅給地方財政，那地方政府就不會死保企業。因為三鹿倒下去，居民還可以選擇其他品牌的奶粉，繼續消費，當地的稅收不會受到影響。

并且，地方政府不但不會偏袒企業，反而有激勵查處問題企業，保護消費市場。原因很簡單，如果地方政府不查處問題產品，當地的消費環境就惡化了，居民有可能跑到周邊城市去消費，那與消費緊密相關的稅收就隨之流走了。

可見，消費稅由中央劃歸地方，改變的是地方政府的執政理念。對地方來說，保護好消費環境才能獲得更高的稅收，這實際上增加了居民的福利。這也是為什么許多人將“消費稅下劃地方”視作央地財政關系調整的一項重要改革。

可以說，連續幾年的大規模減稅降費為新一輪財稅改革提供了一個契機。理順中央與地方財政分配關系既是減稅降費大背景下的現實需要，又是中國建立現代財政制度的必經之路。短期來看，三項改革措施能緩解地方財政運行困難；長期來看，穩定增值稅分成比例將繼續鼓勵地方發展經濟，而消費稅下劃地方則激發了地方政府提供更好公共服務的動力。