長春城鄉區域協調發展研究

■ 徐浩銘

為了應對現實制約和困難，推動東北亞區域性中心城市的建設，促進長春市域范圍內的城鄉區域協調發展，筆者以“戰略引領、規劃先行”為發展理念，基于現狀分析，以目標為導向，有針對性地制定三大城市發展戰略，并進一步在重點領域提出具體的規劃建議。

一、現實制約

（一）城鎮等級規模結構不平衡，大中型城鎮發展不足

目前，長春市域范圍內大于100萬人的城市只有長春中心城區1個；10萬人以上100萬人以下的有九臺城區、德惠城區、榆樹城區、雙陽城區、農安縣城5個；2萬人以下的有63個。20～50萬人的次中心城市太少，缺少5～10萬人的小型城市，絕大部分是人口規模小于2萬人的鄉鎮。

（二）城市“偏心”發展，輻射范圍有限

長春中心城區位于市域的西南，與四平市的公主嶺、伊通的距離遠小于到市域內榆樹等地的距離。中心城區的“偏心”嚴重制約和影響了整個長春市域的協調發展：榆樹等地由于區位偏遠、交通不便，與中心城區聯系很弱，無法被長春中心城區帶動。同時，由于行政區劃的限制，該地也無法融入鄰近的哈爾濱市，陷入發展困境。公主嶺、伊通等地與長春中心城區聯系密切，一體化發展迅速，但深受行政區劃的制約。

長春城鎮空間結構圖

（三）縣域經濟發展水平不足

在GDP總量方面，長春外圍縣市區中，榆樹市、德惠市、農安縣和九臺區的GDP總量相差不大，占全市GDP的比重均在7%左右，雙陽區為4%左右。在全國百強縣排名上，長春所轄縣市無一入選。2015年，15個副省級城市中，長春市GDP總量在副省級城市中排名13，市轄區排名12；長春市域范圍內人均地區生產總值排名12，而市轄區的人均地區生產總值排名第8。數據表明長春市轄區的經濟實力相對較強，但外圍縣市發展水平較低。

在縣級財政方面，由于社會經濟發展水平不高，一產占比大，二、三產占比小等因素，長春市外圍縣市區的地方財政收入不足，遠低于經濟發達地區縣市。地方財政的不足極大限制了長春外圍縣市的發展，政府無力承擔除基本公共服務和行政管理外的其他職能，相關的城市建設和社會事業也無法有效推進。反過來惡化了外圍縣市的發展環境，進一步制約了經濟的發展。

在城鄉收入方面，長春中心城區和外圍縣市及鄉鎮村的發展差距很大，城鄉二元結構問題較為突出。僅以人均收入為例，長春農村居民人均收入近十年來一直不到城市居民人均可支配收入的一半。2003年，長春農村居民人均純收入為城市的43.15%；而到了2017年，降低為40.49%，城鄉收入差距有逐年擴大的趨勢。

（四）縣域基礎設施和公共服務設施分布不平衡

目前，長春外圍縣市主城區的基礎設施及公共服務設施基本完善，但是鄉鎮及農村地區匱乏，建設水平、覆蓋范圍和服務能力不足。

以基礎設施中的污水處理廠為例，除縣市城區外，只有榆樹市五棵樹、雙陽區奢嶺等發展較好的重點工業鎮區建有污水處理廠，其他鄉鎮污水均未經處理直接排入水體，污染問題嚴重；農村沒有污水處理設施，基本處于隨意排放狀態。而在公共服務設施方面，各縣市主城區的現狀公共服務設施均比較完善，但是在鄉鎮級別，僅有鄉鎮學校、醫院等最基本的公共服務設施，而農村只有衛生所、村小學。

只有少數受益于新農村建設、有集體經濟或大型駐地企業的村，建有沼氣、自來水、文化廣場、健身路徑、大型學校等設施。

二、發展戰略

（一）功能協作，分工互補

建設長春大都市區，打造參與東北亞區域經濟合作與發展的核心載體。堅持優勢互補、資源共享和合作共贏的原則，實施資源互補型、聯合發展型等多種形式城際合作。發揮中心城區的輻射效應和帶動效應，帶動周邊發展。全面整合周邊城鄉聚落，使大小不同、功能差別、環境各異的聚落，成為統一和諧、分工有序的整體。實現產業空間的合理分布，做好城鄉空間組織，有序推進新型城鎮化進程。

（二）抓住重點，分類引導

重點建設市域中心城市，發揮長春市中心城區輻射帶動功能；依照“一區一鎮”原則，市縣共建新市鎮；加強重點鎮的建設，建立合理的等級規模體系；加快城鎮化進程，積極推進一般城鎮建設。通過引導城鎮職能類型向多樣性、產業分工差異性方向發展，完善城鎮間的職能互補，形成三次產業互動的結構體系。以產業發展為動力，以縣城和新市鎮為經濟增長極，構建層次分明的城鎮職能分工體系，充分展示各類城鎮的優勢和特色。

（三）以人為本，城鄉一體

以縮小城市化地區和農村地區之間公共資源配置明顯差距為目標，完善更新基礎設施，逐步強化資源配置向重點鎮村傾斜，實現城鄉一體的基本公共服務均等化。同時，在公共服務設施供給中，體現地區文化、展現城市內涵，充分發揮公共服務設施建設質量和服務品質對地區吸引力的提升作用。整合空間資源要素，營造具有地域性、文化性、品質性的公共服務設施環境，因地制宜地提升公共服務設施配置水平。

三、規劃建議

（一）城鄉功能區劃分

固本強基，協同發展。鞏固重點支柱產業的領先地位，增強競爭優勢，提升行業話語權，擴大國際國內市場影響力。推動產業集群配套發展。以資本為紐帶整合產業資源和要素，進一步延伸和提升產業鏈， 壯大龍頭企業， 形成“龍頭+配套”型的產業鏈。以東北亞區域市場為重點，加大對汽車、機車、農產品等的出口激勵政策。積極爭取商務部的出口基地建設投資，增強優勢主導產業的國際市場競爭力。

集群發展，分工協作。依照長春市現有產業集群，構建合作共贏、一體化發展的經濟體，形成區域空間內部合理分工，形成產業專業化的功能組團。通過產業集群內企業的相互合作，改善企業創新的基礎條件，提高企業創新能力和降低創新風險。鼓勵企業走集群式發展道路，積極引導企業延伸產業鏈，帶動一批配套項目，使長春市產業從單純的空間聚集轉向產業聚集。

園區優化，產城融合。促進產城融合發展，通過產業園區與城市的整合，實現園區內部空間緊湊化和土地利用高效化。產業園區內優先安排戰略新興產業、高新技術產業等先進制造類項目以及相關的生產性服務業項目。產業園區應根據自然稟賦、區位條件、產業基礎的差異，揚長避短，明確發展定位，突出優勢主導產業，避免同質化競爭，實現錯位發展。引導園區形成“競爭-合作”的發展模式，強調“競爭+聯動”，實現合作共贏。

表1 長春市域23個功能區發展建議

集約節約，提高效率。對產業園區的管控，以長春市各級發改、工信部門為管控主體，制定各產業發展指導目錄，重點確定不同產業園區的容積率、固定資產投資強度、土地產出率、土地稅收產出率以及主導產業集聚度等管控指標。鼓勵現狀已建產業項目升級改造，淘汰落后產能，提高行業投入產出效率。有針對性地采取有效措施，重視創新，采取先進技術、設備等，加強對人才的吸收、培養。

（二）功能區布局及發展建議

基于長春市產業的發展策略，依據《長春市國民經濟和社會發展第十三個五年規劃》《長春市人民政府關于生產力布局優化調整的指導意見》《長春市率先實現農業現代化總體規劃（2016-2020年）》等相關規劃及文件，結合長春市域范圍內城鄉實地調研及獲取的相關數據資料，綜合考慮長春市域生態安全格局保護的要求，劃定23個功能區塊并有針對性地提出各自的發展建議（見表1） 。

通過城鄉功能區的劃定和發展建議的制定，促進長春市域范圍內城鄉產業協調一體化發展，努力實現功能協作、分工互補的產業發展格局，消除區域間發展不平衡的問題，助力東北亞區域性中心城市的建設。

（三）城鄉等級職能劃定

1.城鄉等級

（1）城鄉等級劃定

遵循農村產業與城鎮集中布局的原則，市域農村產業發展與城鎮化應向重點鎮集聚。加快培育增長極，提高首位城鎮的集聚能力和中心城鎮的質量。建議未來建立“市域中心城市-縣域中心城市及新市鎮-重點鎮和一般鎮-村莊（重點村和一般村）”的四級城鎮等級結構。通過構建合理的城鄉等級結構，促進長春市域范圍內城鄉高效、均衡發展。

（2）城鄉等級規模優化建議

·重點建設市域中心城市，發揮其輻射帶動功能

建議以中心城區為核心，統籌縣區的發展和建設，涵蓋周邊鄉鎮，特別是半小時經濟圈和一小時經濟圈沿線鄉鎮。

·依照“一區一鎮”原則，推動市縣共建新市鎮

參照新加坡和上海的成功經驗，選取產業基礎好、發展潛力大的鄉鎮作為新市鎮，與縣域中心城市互動聯合，推進縣域經濟發展。縣域中心城市是縣區的增長極，對周圍城鎮的發展具有很強的輻射和帶動作用。新市鎮是銜接區域發展中心和基層小城鎮的紐帶，是次級區域發展中心。加快新市鎮建設，能夠推動地區經濟的快速發展，促進城鎮體系的合理構建。通過“一區一鎮”的共建，促進縣區內其他城鎮的發展。

·全面加強重點鎮的建設，建立合理的等級規模體系

長春市現有的重點鎮規模普遍偏小、發展不足，輻射和帶動能力弱，應通過規劃，努力促進重點鎮發展，從而更加有效地促進城鄉區域協調發展。

·加快城鎮化進程，推進一般鎮建設

應進一步加快城鎮化的進程，努力提高小城鎮的規模。首先，應深化戶籍管理制度和城鎮管理體制的改革，促進農村剩余勞動力向二、三產業轉移；其次，應引導鄉鎮企業向城鎮集中，帶動農村剩余勞動力向城鎮轉移；此外，不同城鎮應根據各自的資源稟賦、區位等特點，進行差異化、特色化發展。

2.城鄉職能

（1）城鄉職能分工

受統計資料的限制，根據針對各鄉鎮的現場調研考察及實際經濟活動情況，采用一般描述法和城市經濟基礎研究法分析長春市各鄉鎮的職能。依據各鄉鎮產業的性質與規模，將長春市域城鄉職能類型劃分為綜合服務型、現代制造型、旅游休閑型、商貿物流型、生態田園型五種類型。通過構建合理的城鄉職能分工，促進長春市域范圍內城鄉協同、錯位發展。

（2）城鄉職能優化建議

·優勢制造業轉型升級

未來應著力改善基礎薄弱、服務業比重偏低的局面。優化縣域經濟產業結構，提升第三產業所占比重。由于長春縣域城鎮第二產業大部分為中心城區制造業配套產業，因此在二產方面應重點發展現代制造業。如燒鍋鎮、開安鎮依托汽開區，發展汽車零部件配套產業。

·傳統農業向現代農業轉型

在長春市域產業發展不斷轉型升級的背景下，傳統農業職能的城鎮將會進一步弱化，所占比重進一步降低。如何保證傳統農業職能城鎮的持續發展非常重要。一方面，要增強一產、二產和三產的融合性，不斷提升農業經濟的質量；另一方面，未來一產應重點向現代農業方向發展，主要包括生態旅游休閑和現代化農業設施技術兩個方面。

·傳統商貿向貿易物流中心轉型

目前，長春縣域經濟中第三產業主要是以商貿物流及相關服務業為主。為落實吉林省“向東和向南兩翼并進”的戰略部署，應利用哈大和琿烏發展軸線的交通優勢，打通縣域和鄉鎮層面對外開放合作的渠道。如達家溝鎮和哈拉海鎮均處于交通軸線上，未來應進一步完善其交通設施建設，加強物流和商貿職能。

·進一步加強旅游職能

重點開發具有優越旅游資源的傳統農業城鎮，促進其職能由傳統農業型向旅游型轉變，進一步發展旅游經濟，將旅游產業作為主導產業。如土們嶺街道（鎮）和波泥河街道（鎮），在總規中均為農業型城鎮，應重點依托廟香山滑雪場、花卉苗木資源，發展生態旅游和民俗旅游業。

（四）公共服務設施配置標準

1.發展目標

全面履行政府社會管理和公共服務職能，統籌城鄉經濟及社會發展，更加重視科技、教育、文化、衛生、體育等社會事業發展，提高人民生活質量，滿足人民群眾物質、文化生活的需要，構建級配合理、功能完善、覆蓋全市的城鄉公共服務體系，助力長春市域范圍內城鄉均衡化發展。

2.配置原則

（1）因地制宜。客觀認識城鄉的差異性，重視各類城鎮的特性，在城鄉一體化目標的引導下，靈活處理公共服務設施的布局。

（2）地區均衡。縮小區域間公共服務設施的服務差異，建立統一的配置標準，重點完善教育、醫療等與居民生活最為密切的設施建設，滿足服務半徑和可達性要求，確保城鄉公共服務設施服務范圍覆蓋全域，實現地區公平。

（3）效率優先。合理確定設施配置標準，分步實施。政府主導與市場力量參與相結合。明確部門職責，將規劃轉變為部門計劃，變管理為服務，切實提高規劃實施的可操作性。

3.設施配置

（1）中心城區公共服務設施配置。建立健全區域級社會公共服務設施，完善教育、文化、科技、體育、醫療、郵政等基礎性重大社會公共服務設施體系建設，建成輻射全市乃至全省的區域性服務中心。

表2 鎮級公共服務設施配置標準表

（2）外圍縣（市）公共服務設施配置。構建完善、輻射縣（市）域的社會公共服務設施體系。建設縣（市）級文化中心；結合重點項目建立1至2處群眾體育運動場館和訓練中心；配置二級甲等醫院，有條件的城市建設婦幼保健醫院和其他專科醫院；發展普通高中、各級各類職業學校，改善義務教育辦學條件，切實推進素質教育。

（3）鎮級公共服務設施配置標準。新市鎮建立輻射周邊鄉鎮乃至縣域的農業科技、文化活動、醫療保健、教育等公共服務設施；重點鎮建立輻射周邊鄉鎮的公共服務設施體系；一般鎮建立滿足自身需求的公共服務設施體系。

新市鎮、重點鎮和一般鎮應完善鎮級公共服務設施配置。配置必要的中小學設施，積極穩妥地撤并辦學條件差和生源嚴重不足的學校；建設標準化衛生院（室），一個鎮一所標準化衛生院（室）；完善鄉鎮文化站和圖書室建設，建議新市鎮和重點鎮文化站有獨立的辦公和活動場所以及室外健身廣場和公共田徑場；積極探索敬老院、福利院和老年公寓“三位一體”的養老服務模式。

（4）村級公共服務設施配置標準。整合分散的農村教育資源，打破行政區劃界限，優化鄉村初中、小學空間布局，提高教育質量；建設規范化的村衛生室，基本實現一村屯一個規范化衛生室，為農民提供基本醫療衛生服務；加快村文化室建設，設置體育活動場所和戶外健身場地；重點村原則上建設1座社會福利院，一般村應保證一所養老服務站，基本滿足農村老齡人口集中供養的需求。