嚴(yán)守黃線 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌—對(duì)哈爾濱市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的思考

■ 鄭文裕 張洪立 池 浩

一、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀與規(guī)劃實(shí)施的挑戰(zhàn)

根據(jù)國(guó)務(wù)院2011年批復(fù)的哈爾濱市城市總體規(guī)劃（2011-2020年），哈爾濱市城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃“應(yīng)本著適度超前、帶動(dòng)城市發(fā)展空間的擴(kuò)展、為城市土地升值提供升值空間，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原則，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)、高水平、超前可行的現(xiàn)代化城市市政公用設(shè)施框架”。可見(jiàn)哈爾濱市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將持續(xù)高額投入、快速增長(zhǎng)。

哈爾濱市近幾年城市建設(shè)投資規(guī)模不斷加大、發(fā)展速度明顯加快，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也有了跨越式發(fā)展。2013年，哈爾濱市實(shí)施路橋交通建設(shè)、重點(diǎn)區(qū)域改造、源網(wǎng)建設(shè)、內(nèi)河治理、既有建筑節(jié)能改造等七個(gè)城建重點(diǎn)工程，城市現(xiàn)代路網(wǎng)交通體系構(gòu)建、地下源網(wǎng)設(shè)施升級(jí)、重點(diǎn)區(qū)域環(huán)境優(yōu)化和城市特色品位打造等方面更上臺(tái)階。

（一）現(xiàn)狀與總體規(guī)劃目標(biāo)差值較大 規(guī)劃實(shí)施任務(wù)較為艱巨

哈爾濱市給水工程現(xiàn)狀存在著供水安全可靠性差、二次供水設(shè)施亟待改造、管網(wǎng)漏失率高等問(wèn)題；城市排水工程存在著水環(huán)境污染、排水設(shè)施分布不均衡、設(shè)施陳舊、部分地區(qū)存在內(nèi)澇等諸多問(wèn)題。在哈爾濱市城市總體規(guī)劃（2011-2020年）中的市政公用設(shè)施工程規(guī)劃中，多項(xiàng)技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與規(guī)劃期末目標(biāo)差值較大。

哈爾濱市總體規(guī)劃

為實(shí)現(xiàn)城市總體規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃期末目標(biāo)，根據(jù)哈爾濱市城市近期建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年），城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)繁重，主要有：

哈爾濱市城市總體規(guī)劃部分規(guī)劃指標(biāo)增長(zhǎng)分析

1.綜合交通

新建連接省內(nèi)重要城市的三條城際鐵路專(zhuān)線、濱北鐵路橋、大耿家哈市北站火車(chē)站、改建哈東站、改擴(kuò)建六條高速公路、改擴(kuò)建太平機(jī)場(chǎng)、三環(huán)路全線道路及節(jié)點(diǎn)立交橋、地鐵一二號(hào)線工程，濱北公鐵兩用橋江南聯(lián)絡(luò)線工程等。

2.公共設(shè)施

給水工程：建設(shè)西泉眼水庫(kù)供水工程及其輸配水管線、江北地下水凈水廠、呼蘭地下水凈水廠及配套給水加壓站，松北區(qū)、群力新區(qū)、哈南新區(qū)、高開(kāi)區(qū)等城市新區(qū)的管線及加壓站等。

排水工程：污水處理能力從65萬(wàn)m3/d提升到145m3/d，新建/提升何家溝群力、何家溝平房、群力新區(qū)、信義溝等6座污水處理廠、升級(jí)改造2座污水處理廠，排水管網(wǎng)長(zhǎng)度達(dá)到2000公里，排水管網(wǎng)服務(wù)面積普及率達(dá)到75%；中水回用率達(dá)到10%等。

供電工程：重點(diǎn)建設(shè)500千伏哈南等三座重要的電源樞紐點(diǎn)和電壓支撐點(diǎn)。新建愛(ài)建變等220千伏變電所8座，新建66千伏變電所12座及線路110公里等。

燃?xì)夤こ蹋航ㄔO(shè)松北區(qū)、群力新區(qū)、哈東地區(qū)、呼蘭區(qū)管網(wǎng)，新建輸氣主干線90公里、天然氣門(mén)站2座、區(qū)域調(diào)壓站50座等。

供熱工程：新建及改擴(kuò)建平南熱電廠、南崗西南部熱電廠等11座熱電（供熱）廠，新建、擴(kuò)建熱網(wǎng)約450公里，管網(wǎng)改造約500公里，熱力站改造約300余座等。

環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施：新建生活垃圾處理場(chǎng)1座（西部生活垃圾處理場(chǎng)），其它處理廠3處等。

（二）城市基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀分布存在地區(qū)差異性

解決基礎(chǔ)設(shè)施地區(qū)分布差異是城鄉(xiāng)一體化的重要課題。差異表現(xiàn)在各行政分區(qū)之間的差異，在行政分區(qū)內(nèi)部也表現(xiàn) “中心-邊緣”的分布規(guī)律。在中心城區(qū)，道路網(wǎng)密度最為密集，道路等級(jí)設(shè)置完善，逐年按建設(shè)計(jì)劃進(jìn)行道路工程結(jié)構(gòu)性升級(jí)、拓寬改造。各項(xiàng)市政公用設(shè)施的技術(shù)設(shè)備先進(jìn)，覆蓋率高；經(jīng)濟(jì)相對(duì)不發(fā)達(dá)城區(qū)、城鄉(xiāng)接合部及近郊農(nóng)村則處在落后追趕的階段，地區(qū)差異性較為明顯。以哈爾濱市為例，燃?xì)夤こ淘O(shè)施的燃?xì)庥脩?hù)發(fā)展就不平衡，中心城區(qū)氣化率水平較高，管網(wǎng)分級(jí)明確，技術(shù)成熟，而在呼蘭、利民等地區(qū)，燃?xì)夤芫W(wǎng)還很不完善、氣化率水平較低，基本處于起步階段。

（三）城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金龐大

為了解決上述困難，保證城市總體規(guī)劃及各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施的如期完成，建設(shè)工程需要龐大的城建資金的籌措與投入。中央財(cái)政資金對(duì)哈爾濱市基礎(chǔ)設(shè)施投入逐年減少，哈爾濱市財(cái)政每年投資增長(zhǎng)有限，基礎(chǔ)設(shè)施投資缺口較大。

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式主要有政府直接建設(shè)、政府融資平臺(tái)建設(shè)等，近年來(lái)，哈爾濱市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)吸取兄弟城市成功經(jīng)驗(yàn)，在籌資渠道方面進(jìn)行了開(kāi)拓探索，如BOT模式，正在從比較單一、融資償債能力較弱向多元化投資模式嬗變轉(zhuǎn)化，相對(duì)固定完善的城市基礎(chǔ)設(shè)施投資模式尚未形成。

二、熱點(diǎn)難點(diǎn)分析

（一）社會(huì)發(fā)展目標(biāo)與社會(huì)生產(chǎn)力現(xiàn)狀之間的差距決定了規(guī)劃實(shí)施的難度

根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法，城市總體規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接。總體規(guī)劃的制定是經(jīng)過(guò)法定程序、充分論證后的產(chǎn)物，本身具有可執(zhí)行性。

同樣，近期建設(shè)規(guī)劃本身就具有高度的可執(zhí)行性。城市、縣、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，制定近期建設(shè)規(guī)劃。近期建設(shè)規(guī)劃是城市規(guī)劃及城市建設(shè)工作的近期實(shí)施內(nèi)容，是從建設(shè)現(xiàn)狀向總體規(guī)劃目標(biāo)邁進(jìn)的橋梁與紐帶。

由于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀歷史欠賬較多，表現(xiàn)為規(guī)劃指標(biāo)與城市總體規(guī)劃相應(yīng)目標(biāo)差值較大。社會(huì)發(fā)展目標(biāo)與社會(huì)生產(chǎn)力現(xiàn)狀之間的差距決定了規(guī)劃實(shí)施的難度。

（二）傳統(tǒng)的規(guī)劃編制思路是區(qū)域性差異產(chǎn)生的重要因素

黨的十八大提出了2020年我國(guó)基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)的工作目標(biāo)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)公共服務(wù)評(píng)價(jià)體系指標(biāo)中，基礎(chǔ)設(shè)施指標(biāo)差異性數(shù)值（最大與最小之比的 5 年平均值）排在了基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、公共安全、環(huán)境保護(hù)等六項(xiàng)指標(biāo)的首位，地區(qū)差異性矛盾最為突出。

傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃只注重各行政界限內(nèi)小范圍的系統(tǒng)性，而忽視大區(qū)域的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌；只注重城市基礎(chǔ)設(shè)施的配置，而忽視鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。城市內(nèi)部各部分側(cè)重從自身發(fā)展角度出發(fā)，關(guān)注自身發(fā)展的訴求，忽視彼此之間產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)框架、交通網(wǎng)絡(luò)緊密聯(lián)系的問(wèn)題。由此造成規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中城市資源難以整合、不符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要求等問(wèn)題。

（三）城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有大量建設(shè)資金、顯著外部效益、公共性、社會(huì)性、需求周期性、供給連續(xù)性等特征，這些共性特征決定了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政府主導(dǎo)地位。地方政府要承擔(dān)大量的公共事務(wù)支出，而預(yù)算法對(duì)地方政府直接舉債有控制，為了緩解市政建設(shè)所需資金規(guī)模較大與政府財(cái)力相對(duì)不足的矛盾，上世紀(jì)90年代以來(lái)，一些地方政府先后開(kāi)辦了一些市政公司、城投公司、交通公司等作為融資主體。現(xiàn)在全國(guó)幾乎所有的省會(huì)城市、部分地級(jí)市縣陸續(xù)成立了名稱(chēng)各異的基建投融資平臺(tái)，數(shù)量呈快速增長(zhǎng)趨勢(shì)，融資規(guī)模也不斷增大，已成為地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展籌集資金重要途徑。近年來(lái)，隨著沿海城市的探索，包括民營(yíng)資本投入在內(nèi)的多種經(jīng)營(yíng)模式在基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)中有了實(shí)踐和推廣。

特許經(jīng)營(yíng)模式是對(duì)政府主導(dǎo)建設(shè)的有力補(bǔ)充。一是有利于減少政府財(cái)政負(fù)擔(dān)；二是可以借鑒外來(lái)先進(jìn)的技術(shù)和項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)；三是有利于提高基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)和使用效率。它能夠緩解政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資的巨大資金缺口，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有望擺脫資金瓶頸而提速跨越發(fā)展。

哈爾濱市近年來(lái)引入了城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的新模式，積累了一些寶貴經(jīng)驗(yàn)。在污水處理和公共停車(chē)場(chǎng)建設(shè)方面進(jìn)行了有益的探索，如以BOT方式建設(shè)了太平污水處理廠和西南部垃圾場(chǎng)、西六道街地下停車(chē)場(chǎng)工程、已簽署協(xié)議的朝陽(yáng)污水處理廠等。

三、建議

（一）建立“總體規(guī)劃-近期建設(shè)規(guī)劃-年度建設(shè)計(jì)劃”動(dòng)態(tài)實(shí)施體系

在總體規(guī)劃的框架體系下，以解決城市發(fā)展面臨的實(shí)際問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)，將城市總體規(guī)劃的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)分解成不同階段實(shí)施的具體目標(biāo)，統(tǒng)籌和策劃城市近期重大建設(shè)項(xiàng)目，為城市基礎(chǔ)設(shè)施近期建設(shè)提供具體引導(dǎo)和有效控制，促進(jìn)總體規(guī)劃目標(biāo)分階段滾動(dòng)實(shí)施。

（二）加強(qiáng)城市黃線規(guī)劃管理，動(dòng)態(tài)維護(hù)監(jiān)察

編制城市總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)根據(jù)規(guī)劃內(nèi)容和深度要求，合理布置城市基礎(chǔ)設(shè)施，確定城市基礎(chǔ)設(shè)施的用地位置和范圍，劃定其用地控制界線。在城市黃線內(nèi)進(jìn)行建設(shè)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合經(jīng)批準(zhǔn)的城市規(guī)劃，貫徹安全、高效、經(jīng)濟(jì)的方針，處理好近遠(yuǎn)期關(guān)系，根據(jù)城市發(fā)展的實(shí)際需要，分期有序?qū)嵤Ｔ诔鞘悬S線范圍內(nèi)禁止進(jìn)行違反城市規(guī)劃等違法建設(shè)活動(dòng)，城市黃線一經(jīng)批準(zhǔn)，不得擅自調(diào)整。遷移、拆除城市黃線內(nèi)城市基礎(chǔ)設(shè)施的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)辦理相關(guān)手續(xù)。

建立完善包括黃線在內(nèi)的規(guī)劃控制線管理系統(tǒng)，對(duì)城市規(guī)劃的制定、實(shí)施與修改實(shí)行“一張圖”管理，并進(jìn)行動(dòng)態(tài)維護(hù)、實(shí)時(shí)更新，結(jié)合GIS系統(tǒng)，與規(guī)劃監(jiān)察部門(mén)密切聯(lián)動(dòng)，切實(shí)保障城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的實(shí)施與管理工作順利進(jìn)行。

（三）區(qū)域統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是解決地區(qū)差異性問(wèn)題的重要原則

區(qū)域統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是解決地區(qū)差異性問(wèn)題的重要原則。基礎(chǔ)設(shè)施區(qū)域統(tǒng)籌要求基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃能夠突破行政界限的束縛，在區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的協(xié)調(diào)和共建共享；基礎(chǔ)設(shè)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌表現(xiàn)為城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的無(wú)差別性和共享性，以解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)地區(qū)差異性矛盾，縮小城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的差距為目標(biāo)，力求突破傳統(tǒng)規(guī)劃的視角，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化共享。兩種統(tǒng)籌對(duì)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，提高城市全體居民生活水平具有極其重要的意義。

區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的工作，要注重發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃的抓手作用，著力解決規(guī)劃建設(shè)銜接不夠、發(fā)展不平衡等問(wèn)題。近期建設(shè)規(guī)劃的編制和實(shí)施遵循全市一盤(pán)棋的原則，以空間為平臺(tái)，協(xié)調(diào)總體規(guī)劃各子系統(tǒng)發(fā)展方向、建設(shè)重點(diǎn)和規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，突出區(qū)域空間布局的優(yōu)化，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，切實(shí)發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃的城市管理功能。

（四）探索多種建設(shè)模式

建立健全構(gòu)建基礎(chǔ)設(shè)施投融資管理體制，有效控制融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)。建立政府公共財(cái)政合理補(bǔ)償機(jī)制，吸引民間資本進(jìn)入公益性和準(zhǔn)公益性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，確保資金的安全、規(guī)范和高效使用。

推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施的多元化建設(shè)模式，探索建立城市供水、供氣、供熱、公共客運(yùn)、垃圾和污水處理等自然壟斷性行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度。另外，在供水、供電、地鐵、電信等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，購(gòu)置大型基礎(chǔ)設(shè)備時(shí)可以考慮采用融資租賃方式融通資金。

（五）應(yīng)注意的問(wèn)題

城鎮(zhèn)化快速發(fā)展進(jìn)程中，許多城市都有“政績(jī)工程”與城市必要基礎(chǔ)設(shè)施缺乏的尷尬矛盾。大小城市都建很寬的道路和豪華的會(huì)展中心、商務(wù)區(qū)、金融街等“形象工程”，地方政府不能把有限的資金用在刀刃上，不但造成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金緊缺，也容易在城市拆遷中造成矛盾。

加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，關(guān)乎城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和城市全體居民利益。“乘數(shù)效應(yīng)”、外部效益、公共性、供給連續(xù)性等共性特征決定了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政府主導(dǎo)地位。社會(huì)發(fā)展目標(biāo)與社會(huì)生產(chǎn)力現(xiàn)狀之間的差距決定了規(guī)劃實(shí)施的難度。城市政府應(yīng)以區(qū)域統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為原則，建立動(dòng)態(tài)實(shí)施體系，加強(qiáng)城市黃線規(guī)劃管理，探索多種建設(shè)模式，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。