湖南省耕地流轉的現狀、問題及對策

鄧楚雄,劉唱唱,李忠武,劉俊宇

(湖南師范大學 資源與環境科學學院,湖南 長沙 410081)

1 前言

自2013年“中央一號”文件明確提出“堅持依法自愿有償原則,引導農村土地承包經營權有序流轉,鼓勵和支持發展多種形式的適度規模經營”以來,耕地流轉逐漸成為我國“三農”工作的重點[1]。黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略,再次強調深化農村土地制度改革,完善承包地“三權”分置制度,發展多種形式適度規模經營,培育新型農業經營主體,健全農業社會化服務體系,實現小農戶和現代農業發展有機銜接[2,3]。以耕地為主的農村承包土地流轉既是適度規模經營的前提,也是現代農業發展的必由之路。

湖南是我國農業大省和糧食主產區,在農村勞動力加速轉移和城鎮化快速推進的現實背景下,穩步推進耕地流轉工作意義重大。為了促進新時期湖南省耕地有序高效流轉,湖南省人民政府發展研究中心與湖南師范大學成立聯合調研組,按照經濟發展水平、城鎮化梯度、自然條件、耕地資源稟賦差異,在株潭城市群選取瀏陽市和湘潭縣，洞庭湖生態經濟區選取漢壽縣和津市，大湘西地區選取龍山縣、永順縣等6個縣(市)為調研對象,以點帶面,開展專題研究,以全面把握全省耕地流轉現狀,明晰耕地流轉中存在的主要問題,提出針對性的對策建議,為湖南省各級政府穩步推進耕地有序高效流轉提供決策參考，同時為國內其他省份提供參考借鑒。

2 耕地流轉現狀

在各級政府不懈努力下,湖南省農村土地承包經營權加快流轉,耕地流轉取得了較好的成效,土地規模經營漸成氣候，主要表現在以下五個方面:①耕地流轉面積穩步增加。據湖南省農業委員會統計數據,截止2017年底全省流轉耕地165.40萬hm2,占承包耕地總面積的比重由2013年的22.3%增長到48.9%,比全國平均水平(42.0%)高出6.9%,占全省耕地總面積的40.0%(表1)。從調研的6個縣(市)來看,地處丘陵低山區的長株潭城市群縣域和湖區平原的洞庭湖生態經濟區縣域的耕地流轉率高于全省平均水平,而地處山區的大湘西地區縣域的耕地流轉率明顯偏低。②耕地流轉市場化程度有所提高。按市場化程度從低到高,目前湖南省耕地流轉方式主要包括互換、轉包、轉讓、出租、入股等5種(表2)。2013年全省土地流轉方式以轉包為主,轉包耕地面積占流轉耕地總面積的45.2%,入股耕地面積僅占4.6%。2016年耕地流轉方式以出租為主,出租耕地面積占流轉耕地總面積的47.6%,入股耕地面積占7.2%,比2003年高2.6%,耕地流轉的市場化程度有所提高。在調研的6個縣(市)中,洞庭湖生態經濟區和長株潭城市群的4個縣(市)耕地流轉以出租方式為主,大湘西地區的2個縣耕地流轉則以轉包方式為主。就入股方式流轉耕地面積占流轉耕地總面積的比重而言,大湘西地區、洞庭湖生態經濟區、長株潭城市群的縣域依次增加。③新型農業經營主體已經成為耕地轉入的主要對象。2013年全省耕地絕大多數流入個體農戶和專業大戶,2017年家庭農場、農民專業合作社、農業產業化龍頭企業等新型農業主體已成為耕地轉入的主要對象(表3)。被調研的6個縣(市),流入家庭農場、農民專業合作社和農業龍頭企業的耕地面積之和占流轉耕地總面積的比重均超過了60%,其中長株潭城市群和洞庭湖生態經濟區的4個縣(市)已經達到75%以上。④耕地流轉價格區域差異明顯。由于宏觀區位、經濟發展水平和自然條件等的差異,長株潭城市群的耕地流轉價格大多為9000—12000元/hm2,洞庭湖生態經濟區的耕地流轉價格大多為4500—7500元/hm2,而大湘西地區的耕地流轉價格大多僅為1500—4500元/hm2。同一區域城郊地帶和農業產業發展較好的地區耕地流轉價格比一般農區普遍高1500—3000元/hm2。此外,位于旅游目的地附近的村組耕地流轉價格高,如瀏陽、湘潭、永順、龍山4縣(市)部分村組的耕地流轉價格可達1.5萬元/hm2,甚至更高。⑤耕地轉入主體經營績效存在較大差距。實地調研發現,各縣(市)符合用途的流轉耕地中,糧油(菜)種植面積最大,但糧油(菜)種植大戶的平均收益最低,大多在4500元/hm2左右,只能依靠規模效應和提供農機服務來獲得可觀的利潤;蔬菜、瓜果的種植規模較大,收益較好且較穩定,平均收益在3—7.5萬元/hm2不等。瀏陽、永順、龍山3縣(市)烤煙種植面積大,永順、龍山兩縣百合種植面積初具規模,烤煙和百合的平均收益為7.5萬元/hm2左右;瀏陽、漢壽、湘潭3縣(市)涌現出的“水稻+龍蝦、水稻+甲魚、水稻+牛蛙”等種養結合的新業態,盡管規模不大,但是經濟效益較好,收益可以達到12—15萬元/hm2。

表1 2017年被調查縣(市)耕地流轉面積及占比

注:表中數據由各縣(市)農經部門提供,截止日期為2017年12月底。

表2 2017年被調查縣(市)流轉方式、流轉耕地面積比重(%)

注:表中數據由樣本調查資料整理得到,表3同。

表3 2017年被調查縣(市)耕地流轉去向(%)

3 耕地流轉存在的主要問題

雖然湖南省耕地流轉工作取得了較好的成績,但是從調研的實際情況來看還存在著以下幾個主要問題:①流轉的耕地絕大部分為優質水田,零散分布的水田和旱地難以轉出。調查問卷結果顯示,目前湖南省流轉的耕地90%以上為集中連片的水田,零散的水田因位置偏遠、地塊面積較小、灌溉與通達條件較差,不利于機械化作業與規?；洜I而無人問津,大部分地區的旱地也因缺乏產業帶動,流轉需求不足,因此零散分布的水田和旱地很難流轉出去。這一問題在山區縣域表現得尤為突出,是制約全省耕地流轉率提高的主要因素。另外，由于農村主要勞動力外出務工,生產條件較好的水田流轉后,家庭留守成員多為照顧孩子的老人,無暇也無能力顧及剩余的土地,因此誘發了耕地撂荒。②“插花地”現象普遍,阻礙了耕地流轉。家庭聯產承包責任制中的“均地”主義將原本連片的土地人為地分割成面積較小的地塊,因承包權分屬于不同的農戶,使農村承包地呈現“一家三四畝、散落七八處”的分布格局。因“戀土”情結、租金價格、鄰里意見難以統一等諸多原因,部分農戶不愿意轉出自己承包的耕地,在土地流轉中成為“插花地”。在6個縣(市)調查中,村支兩委的同志普遍認為“插花地”散布現象是耕地流轉實際操作中面臨的最大難題,因此許多流轉意愿不能達成。不少農業規模經營主體也紛紛表示“插花地”嚴重影響了機械化耕作和生產管理,還很可能引發矛盾,因此有放棄進一步擴大流轉規模的想法,部分規模經營主體甚至打算在流轉期滿后不再繼續租賃土地。③耕地用途改變,“非糧化”趨勢加劇。糧食關乎民生保障,關系社會穩定,糧食作物收購價格較低且不可能有大的波動。小面積的糧食作物種植無法獲得可觀的利潤,而大規模的糧食作物經營需要大量的農資投入,在短期內難以有較好的收益。在經濟利益的驅動下,許多流轉后的耕地改變了用途,“非糧化”趨勢加劇。為了獲取高額利潤,耕地流轉后,瀏陽市、湘潭縣大規模種植花卉、苗木、果樹、草皮等,永順、龍山縣大面積種植獼猴桃、藥材等,漢壽縣、津市開挖魚塘,大力發展水產養殖業,部分地區甚至還在流轉的耕地上經營農家樂、農莊、休閑度假村等。短期而言,耕地流轉雙方都可以獲得較好的回報,但從長期來看,將會破壞土壤結構、降低土壤肥力,難以復耕種植糧食作物,久而久之將危及主糧安全。④耕地流轉穩定性較差,土地流轉糾紛時有發生。農民的傳統思想根深蒂固,把耕地視為“保命田”,外出務工、經商的農民將土地作為進城就業失敗的退路,加上農業產業的弱質性,耕地流轉供需的有效性不足,穩定性較差。具體表現在以下兩個方面：一是耕地流轉期限較短,大多在5年以下；二是耕地流轉的市場化程度不高,互換、轉包等低端流轉方式仍占有較大比例。由于土地流轉政策宣傳不到位,加之農民法律意識較淡薄,同一集體經濟組織內親鄰熟人之間的耕地互換、轉包、出租一般僅有口頭協議,流轉給農業規模經營主體的土地盡管簽訂了書面合同,但也沒有很好地明確雙方的責、權、利,土地流轉糾紛時有發生。⑤土地流轉服務平臺不健全,耕地流轉信息獲取困難。信息暢通是土地有序流轉的基本前提,專業服務是耕地高效流轉的根本保障。通過實地調研發現,6個縣(市)中除瀏陽外,永順、龍山、漢壽、津市、湘潭等5個縣(市)均沒有專門的農村土地流轉服務平臺,耕地流轉事宜由縣、鄉兩級農經部門兼管,農經部門人手原本緊張,且人員變動頻繁,只能被動地按照上級要求統計上報耕地流轉相關數據，進行土地流轉合同備案，調解仲裁土地流轉糾紛,并沒有真正地起到信息集散的作用,耕地流轉供需信息較為閉塞,更談不上提供專業的服務,因此導致“想租租不到地,想轉轉不出地”的現象時有發生。⑥部分地區土地遭到重金屬污染,耕地轉入方利益受損。土壤環境質量好壞直接影響著農產品品質與食品安全,湖南省素以“有色金屬之鄉”著稱,土壤中某些重金屬元素的背景值原本偏高,加之工礦排污的歷史積累,部分地區的耕地遭受重金屬污染,糧食、蔬菜等農產品重金屬含量超標。6個縣(市)中,瀏陽市、湘潭縣的一些被調查對象表示,由于不知道流轉地塊是否被污染,流轉后種植的稻谷、蔬菜等農產品因重金屬超標而不能入市,耕地流入主體由此蒙受巨大損失。

4 對策建議

穩步推進農村土地流轉,積極發展農業適度規模經營,全力提升農業全要素生產率,是深化我國農業供給側結構性改革的著力點。針對湖南省耕地流轉中存在的主要問題,提出以下幾條對策建議:①全面改善農業生產條件,努力培育優勢特色農業產業。地塊集中連片與田間設施完善是土地適度規模經營的前提,農業產業化發展是農村土地流轉的內在引力。為了改變湖南全省大量零散分布的水田與旱地難以流轉出去的局面,應重點做好以下兩方面的工作：一是全面改善農業生產條件。農業綜合開發部門要有效整合農業開發、國土、水利等涉農資金,以地塊歸并平整、農田水利設施與田間道路系統建設為重點,穩步開展以耕地為主的農用地整治,助推旱澇保收高標準基本農田建設,全面改善農業生產條件,為土地規模經營奠定基礎。二是努力培育優勢特色農業產業。按照“一村一品、一鄉一特、一縣一業”的發展思路,要積極發展農業優勢特色產業,提高農業的品牌效應與市場競爭力,培育壯大新型農業經營主體,提升農業經營績效,以增強現代農業產業對耕地流轉的輻射帶動作用。②創新置換經營地塊,切實推進耕地連片流轉。針對“插花地”現象阻礙土地流轉的現實難題,在“三權分置”下,要創新經營地塊置換模式,切實推進耕地連片流轉。一是“微調”模式。對于只有少數村民或少數地塊不愿流轉的地區,要充分調動村支兩委的積極性,發揮村干部的“能人”效應,本著方便農民生產的原則,采用“等質折量”的辦法進行地塊置換,促使流轉地塊集中連片。二是“一戶一田”模式。對于“插花地”現象嚴重的地區,可借鑒湖北省沙洋的“按戶連片耕種”辦法,采用“一戶一田”模式進行地塊位置調整。這一模式的具體做法是“三穩定、一調整、兩集中”,即保持土地承包方式、面積、期限穩定，按照質量大致相當的原則調整農戶經營地塊位置，實現土地向單個農戶集中,向新型農業經營主體集中。該模式以經營地塊位置調整為主,輔以承包權互換,沒有整村打亂重分,加之經過土地確權后,農戶均領到了土地承包經營權證書,沒有了后顧之憂,可試點推廣。③嚴格耕地流轉用途管制,千方百計調動農戶的種糧積極性。耕地流轉后的“非糧化”違背了農村土地流轉的初衷,有悖于國家耕地保護與糧食安全目標。湖南是我國產糧大省,遏制農村土地流轉中“非糧化”加劇的趨勢,嚴格耕地流轉用途管制是根本,提高種糧積極性是關鍵。具體而言,一是禁止巧借土地流轉之名違規搞“非農化”建設,農業主管部門必須嚴格利用規劃和標準引導設施農業發展,強化設施農用地的用途監管；二是明確界定耕地的主要用途,嚴禁通過土地流轉占用基本農田進行“非糧化”經營；三是建立嚴格的工商企業租賃農戶承包耕地的準入門檻和退出機制,從源頭上防止耕地流轉“非農化”現象出現,健全動態監管制度,事前進行項目審查,事后實時監督,及時查處糾正“非糧化”行為；四是制定土地流轉獎補辦法,出臺種糧獎補措施,解決種糧效益與經濟作物或養殖業效益“剪刀差”問題,調動新型農業經營主體糧食種植的積極性；五是充分利用“魚米之鄉”的優勢,探索推廣“水稻+”高效種養模式,提高糧食種植的組合效益。④激發土地承包經營權流轉供給與需求,增強耕地流轉穩定性。耕地承包經營權流轉的供給與需求是否旺盛是增強農村土地流轉穩定性的必要條件。在供給方面,落實農村土地承包關系穩定并長久不變的政策,讓農民吃上長效“定心丸”,加強農村土地流轉相關政策、法律宣傳力度,提高農戶流轉意識,不斷提升農村勞動者素質,拓寬農村勞動力轉移就業渠道,拓展農民外出就業和就地就近就業空間,形成更多的耕地流轉意愿。在需求方面,深入實施鄉村振興戰略,穩步加大產業扶貧工作力度與農業支持保護力度,深度推進農村第一、二、三產業交叉融合,提升現代農業經營的經濟效益,形成強勁的耕地流轉需求。依托服務型黨支部建設,充分調動農村基層組織的主動性與創造性,探索創新土地流轉“返租倒包”、“信托服務”等新的模式,促使更多耕地流轉意愿達成,不斷提高耕地流轉的穩定性與市場化程度。⑤加強土地流轉服務體系建設,規范引導耕地有序高效流轉。專業優質的服務與全過程規范管理是引導耕地有序高效流轉的條件保證。一是加強土地流轉服務平臺建設。借鑒瀏陽市的成功經驗,在農業管理部門成立縣級農村資源交易中心,構建縣、鄉、村三級土地流轉服務網絡,安排專人,各司其職,線上線下相結合,為土地流轉雙方提供信息發布、政策咨詢、價格評估、合同鑒證等服務,規范管理農村土地流轉的各個步驟和程序。二是加強土地流轉合同管理[4]。使用規范專業的土地流轉合同文本,簽訂合同時必須明確土地流轉雙方的具體信息、流轉土地的面積與用途、流轉的期限與價格、流轉雙方的權利與義務等,進一步提高農村土地流轉合同簽訂的嚴肅性。三是加強農村土地流轉糾紛調解仲裁體系建設。穩定和強化仲裁員隊伍管理,建立民間協商、鄉村調解、縣級仲裁、司法保障的農村土地流轉糾紛調處機制,妥善調處耕地流轉糾紛。⑥切實實施耕地分類管理,確保實現“凈地”流轉。結合全省正在開展的土壤污染狀況詳查工作,農業主管部門主動對接環保部門,建立起耕地土壤環境污染數據庫,全面掌握土壤污染的相關信息。按照污染程度,將耕地劃分為優先保護、安全利用和嚴格管控三大類別,農業主管部門有針對性地分類施策,確保實現“凈地”流轉。對于優先保護類耕地要切實加大保護利用的監管力度,防止土壤環境質量下降;對于安全利用類耕地,要因地制宜地制采用農藝調控、化學阻隔、替代種植等措施,降低農產品重金屬超標風險;對于嚴格管控類耕地,在“試點”的基礎上,按照“政府主導、適當補貼”的原則,有序開展重金屬污染土地休耕治理工作。與此同時,實施重金屬超標稻谷風險管控與應急處理,對安全利用類耕地開展常態性的重金屬超標臨田檢測,對食品安全指標未達標稻谷實行專企收購、分類貯存和專用處理[5],以免挫傷耕地流轉中新型農業經營主體種糧的積極性。