中國行政區劃知多少

高燕軍

我國的行政區劃調整并不罕見，行政區劃本身也是我們生活中經常接觸的內容，但多數人卻并不十分了解我國的行政區劃體系。

我國憲法第三十條規定：全國分為省、自治區、直轄市;省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市;縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮。直轄市和較大的市分為區、縣。自治州分為縣、自治縣、市。第三十一條規定：國家在必要時得設立特別行政區。

這樣，除了自治州和較大的市這種特殊情況，憲法中實際上規定我國基本上使用的是省、縣、鄉的三級區劃體系，一般學術界相關研究也認為我國區劃是三級體系。鄉級以下的村民委員會、居民委員會等屬于基層群眾自治組織，理論上并不屬于行政區劃層級之一。

但在實際情況中，地級市作為一級行政機關大量存在，這樣就實際形成了省、地、縣、鄉的四級區劃體系。

復雜的多級區劃體系伊犁

雖說我們最常見的是省、地、縣、鄉的四級區劃體系，這種適用于省和自治區的絕大部分地區。但在實際中，除了這種四級區劃體系，還出現了多種變形。

省、縣、鄉三級體系：

這種類型主要存在于直轄市，直轄市的特殊性質導致了其內部地級市的取消。另外在河南、湖北、海南、新疆等試點省直管縣的地方，也實行了這種三級體系。這里的省直管縣指的是“省直轄縣級行政單位”，是獨立于省內其他地級行政區的單獨建制。由所在的省直接領導和管理，與地級行政區享有相同的政治、經濟和社會管理權限的縣級行政區。省直管縣中的縣級市，有時也被稱為省直管市。

省、地、鄉三級體系：

這種類型主要存在于我國不設區的市。這里的不設區的市特指未設市轄區的地級市，在地級市下直接是鄉鎮或街道辦事處等鄉級行政區。民間一般俗稱其為“直筒子市”。這種行政結構的顯著優點是有利于提高行政效率、降低行政成本，但也在一定程度上加重了市政府的負擔。截至2017年，我國只有5個地級市是這種情況，分別是廣東省中山市、廣東省東莞市、甘肅省嘉峪關市、海南省三沙市、海南省儋州市。

省、副省、地、縣、鄉五級體系：

這種極為特殊的情況只有一個例子，存在于新疆維吾爾自治區伊犁哈薩克自治州，其下轄塔城、阿勒泰兩個地區（地級行政區），另外還直轄了3縣級市、7縣、1自治縣。因此，伊犁哈薩克自治州也成為了我國唯一的副省級自治州。這是由相應的歷史原因和特殊的民族自治政策造就的特殊例子。

省、地、縣、副縣、鄉五級體系：

這種體系中多出的縣轄區是我國行政區劃體系改革中遺留的產物。其不是嚴格意義上的一級行政區劃，而是縣級政府的派出機關，性質上是一種輔助機關。縣轄區在上世紀九十年代我國撤區并鄉之前是極為普遍的一種行政區劃單位，建國初期達到上萬個。當時絕大部分縣份的區的數量從5個到10個不等，大縣多的超過10個區。縣轄區的行政機構稱為“區公所”，縣轄區管轄的鄉鎮數量平均為4—5個。當前，我國僅存一個縣轄區，即河北省張家口市涿鹿縣南山區。

副省級行政區

生活中我們常常接觸“副省級市”這一概念，但“副省級市”并不是省級行政區和地級行政區之間的級別，其仍屬于地級行政區級別。“副省級”指的是城市的行政級別而不是行政區劃級別，即指的是市政府領導等的行政級別是副省級，較一般的地級市行政級別高了半級。例如濟南市教育局長的級別是副廳級，而濰坊市教育局長的級別是正處級。

副省級市的前身是計劃單列市（國家社會與經濟發展計劃單列市），是改革開放后為下放部分經濟管理權限而設置的城市。經濟上越過省級管轄，直接與中央掛鉤，具有省一級的經濟管理權限。原來的計劃單列市由重慶、大連、青島、寧波、廈門、深圳和8個省會城市組成。1993年，國家進行機構改革，前6市的計劃單列市資格保留，省會城市不再實行計劃單列。1994年，將原14個計劃單列市加上濟南、杭州，確定為副省級市（1997年重慶恢復為直轄市，副省級城市減少為15個）。從計劃單列市向副省級市的過渡，減少了省與計劃單列市之間因權限劃分不清引起的矛盾和扯皮。

除了副省級市，還有副省級市轄區和副省級自治州的說法。不同的是后兩者都是俗稱，沒有在官方文件中正式出現。

較大的市

“較大的市”這一概念，在1954年即寫入憲法。我國憲法中規定“直轄市和較大的市分為區、縣”，但對“較大的市”的具體概念沒有解釋。在憲法中，實際涉及了三種“市”：較大的市、省自治區分為的市和自治州分為的市，這三種市的相互關系也不是很明確。

“較大的市”的設立最早是改革開放時期解決地級市立法權而設立。在1982年版的地方組織法中，對“較大的市”的地方立法權作了開創性的規定。從此之后，國務院開始以下發通知的方式，批準設立了四批19個“較大的市”。“較大的市”是具有地方立法權的特殊的地級市，在特殊階段發揮了積極的作用，充分發揮了地方的主動性。

隨著經濟的發展和法制制度的改變，設區的市開始普遍被賦予地方立法權。“較大的市”這一概念逐漸退出歷史舞臺。立法法、地方組織法中“較大的市”這一概念逐漸被“設區的市”所替代。

結合如今的實際進行梳理，可以發現，市可以分為設區的市和不設區的市，較大的市近似于今天設區的市。

行政區劃的未來

隨著經濟和社會的發展，行政區劃的改變將是一個永恒話題。一成不變的行政區劃體系必將限制社會的活力，逐漸探索出一個符合實際情況的行政區劃體系是社會發展的必由之路。我國通過理論論證、小范圍實驗等方法，逐步探索改革方向。例如，安徽省銅陵市已在2011年成為首個撤銷全部街道辦事處的地級市。通過這樣的嘗試，科學有序推進行政區劃改革，達到提高行政效率、因地制宜促進區域發展的目的。（資料來源：觀察者網）