美國應對中小學教師短缺問題的策略及分析

李超然

摘 ? 要：近年來，美國正在面臨中小學教師嚴重不足的局面。美國中小學教師短缺主要由教師教育專業入學人數降低、中小學教師流失率高等因素導致。為緩解中小學教師短缺，美國各州采取了一系列措施，并取得了一定的成效。2018年8月，美國學習政策研究所發布《從長計議：各州努力通過提高教師專業性解決教師短缺問題》的報告，對各州目前行之有效的政策措施進行了詳細地闡述，以期對全美中小學教師短缺問題的應對做出指導。這可為我國解決教師短缺問題提供一定借鑒。

關鍵詞：美國 中小學教師短缺 專業性教師

中小學教師短缺是阻礙美國教育發展的主要原因之一。美國加州2016年合格的新教師人數處于12年來的最低值，完全無法滿足加州日益增長的需求。不僅在加州，美國各州中小學教師供應不足現象同樣在加劇。2018年9月，《衛報》調查發現，在美國參與調查的41個州中，有28個州正在經歷中小學教師短缺問題[1]?？梢?，中小學教師短缺問題已經成為美國教育界不可忽視的問題，各個州也在為扭轉局勢做出不懈的努力。

2018年8月，美國學習政策研究所（Learning Policy Institute，LPI）發布《從長計議：各州努力通過提高教師專業性來解決教師短缺問題》（Taking the Long View： State Efforts to Solve Teacher Shortages by Strengthening the Profession）的報告[2]，以“提高中小學教師專業性”為側重點，對當前各州推行的較有成效的幾項解決教師短缺問題的政策進行了介紹和分析。

一、背景

（一）現狀

1.中小學教師供不應求

2015年之前，美國遭受大面積經濟危機，由于缺少足夠的資金維持中小學運營，各學區開始大量削減課程數量，導致大量教師轉業。自2015年經濟復蘇起，美國中小學校大量課程開始恢復，因此，美國對中小學教師的需求量呈上升趨勢[3]。根據美國國家教育統計中心（National Center for Education Statistics，NCES） 的數據，2013 年美國中小學教師人數為355.53萬人，預計到2025年，美國中小學教師人數需達到376.06萬人[4]。除此之外，對中小學教師的需求也源于美國聯邦教育部對提高師生比、提高教育質量的要求。調查顯示，2018-2019年，美國師生比需從1∶16提升至1∶15.3，為此美國需額外招聘約30萬名中小學教師。[5]

根據報告，自2009年起，在結束教師培訓項目之后，只有70%的學生選擇進入學校成為中小學教師[6]。同時，根據加州教育部的數據，雖然自2002年起，加州公立中小學校教師數量呈現增長態勢，教師數量從28萬人增加到30萬人，但教師人數遠不足以填補中小學教師職位的空缺[7]。2017年，一項針對華盛頓州中小學校長的調查顯示，9/10的受訪校長表示學校受到了教師短缺的影響，同時，超過一半的受訪校長表示他們需要聘請具備資格認證的教師來填補空缺的職位[8]。由此可見，目前美國各州對有專業資格認證的中小學教師的需求遠遠大于供給，且由于美國教師供給的不穩定，中小學教師的空缺在短時間內難以填補。

2.在職中小學教師的專業素養不足

以往，美國中小學教師通常由大學本科的專業教師培訓項目培養，而如今，更多的中小學教師通過短短一年的研究生課程獲取教師資格證書，或者是通過各類其他短期教師培訓項目進入教師行業。調查顯示，大約1/3的受訪教師通過為期一年的“研究生課程項目”進入教師行業[9]。雖然這一方式增加了中小學教師的絕對數量，但由于這些教師通過更為快捷的通道進入教師行業，中小學教師專業性受到質疑，從而加劇了各州具備教師資格認證的師資的缺失。

根據加州2014-2018年的調查，有74%的受訪中小學校表示，他們依然缺少專業素養高的中小學教師，尤其是在數學、科學和特殊教育學科領域。2016年，加州教育部發放了約1.2萬份次合格教師資格證（實習生證書、許可證和豁免證），約有50%的非專業教師資格認證證書發放給數學、科學和特殊教育學科領域的中小學教師[10]。同年，一項針對加州211個學區的調查顯示，約有1/3的學區表示，以往教師過剩的學科（如英語和基礎知識學科）也開始出現嚴重的專業性教師短缺現象[11]。根據LPI 2018年的調查，2017年秋季學年，有超過14%的地區學校錄取一半以上持非專業教師資格認證的中小學教師，有68%的地區學校不得不錄取這類教師，以補充教師空缺。[12]

3.教師流失率高

美國中小學教師需求量大，很大程度上是由極高的教師流失率造成的。報告顯示，美國每年有8.5%的中小學教師離職，每年離職教師的數量與中小學教師需求數量比例為9∶10，加上美國每年的教師退休人數，美國教師的流失率達到了16%[13]，而在擁有“優秀學校系統”（high-achieving school systems）的國家和地區，如芬蘭、新加坡和加拿大安大略省，其教師流失率平均僅為3%～4%。[14]

數學和科學學科領域的教師流失率高一直以來都是美國教育界棘手的問題之一。最新研究表示，數學和科學學科領域所需的后備教師人數，是英語學科教師需求量的4倍，可見數學與科學教師的流失給美國中小學教師補給造成了較大的壓力[15]。造成數學和科學學科領域教師流失率高于其他學科領域的原因有以下兩點。第一，有科學或者數學專業背景的教師往往有機會找到更高薪資的工作。第二，對比其他學科的教師，數學與科學教師的職前準備時間短，并只需通過“替代性教師認證項目”，便可取得臨時教師資格證。

（二）成因

1.教師教育專業入學人數降低

美國各州需要大量中小學教師，而各州的教師教育專業卻面臨著入學率急劇下降的困境。2002-2013年，美國教師教育專業入學率下降了70%。2002年，加州教師教育專業的入學人數為8萬人;2014-2016年，入學人數下降至約2萬人[16]。美國加州中小學教師教育項目主管與學區負責人認為，政府對教師教育專業申請者資金投入不足，是限制該專業入學人數增加的關鍵因素之一。同時，由于中小學教師工資低和工作環境差等因素，高中畢業生對進入教師行業的興趣也在逐年下降。例如，2017年參加“美國大學入學考試”（American College Test，ACT）的學生中，只有5%的學生對進入教師行業感興趣。教師職業并不是優秀青年的首要選擇，優秀的青年往往選擇其他職業，而不是成為一名教師。

不僅如此，教師教育專業申請者的錄取率也較低。加州州立大學教師教育專業負責人表示，錄取率低主要原因是通過達標考試的合格申請者較少。根據加州教師認證委員會（California Commission on Teacher Credentialing，CCTC）的要求，申請者在正式入學之前需要通過兩項考試，第一項為CCTC設置的基礎學科知識和教學知識的考試，第二項為閱讀和教學表現的測試。超過40%的申請者沒能通過兩項CCTC設置的考試，超過50%的申請者沒能通過基礎學科知識和教學知識中與數學和科學相關內容的考試。

2.教師入職門檻降低

面對中小學教師的短缺，為緩解教師資源的不足，美國一些州采取了“替代性教師認證項目”的措施作為教師招募的臨時政策，但由于各州對中小學教師的審核與評價標準過于多樣，入職教師的專業性難以保證。各州希望通過“替代性教師認證項目”迅速增加教師的供給，然而通過該項目的教師，通常沒有機會接受長期且持續的職前培訓，并且缺乏實踐教學經驗，導致教師水平層次不齊，影響教師總體的專業性。例如，在加州，通過“替代性教師認證項目”的教師并不需要完成加州教師審查委員會規定的全部課程、考試和學生教學要求。

2013年至今，華盛頓州有限證書（limited certificates）的發放數量增長了3倍。具備有限證書的中小學教師不需要完成必要的教師預備項目的課程，該有限證書是華盛頓州在中小學教師極度短缺情況下發放的證書。2011-2012年，華盛頓州共發放了2982份有限證書，2017-2018年發放的有限證書增加到9251份[17]。由此可見，在中小學教師極度短缺的情況下，各州開始不斷降低教師入職門檻，同時也加劇了專業性教師短缺的狀況。

3.中小學教師的退休率和離職率高

中小學教師的退休和離職也導致了專業性中小學教師的流失率高。然而，在每年離職的中小學教師中，退休教師數量占23%，67%的教師為主動離職[18]。工作壓力與經濟壓力是教師離職的主要原因。另外，對工作環境和政府對待教育事業的態度不滿也是造成教師離職的重要原因。根據美國LPI針對美國中小學教師離職情況的調查，25%的中小學教師對工作壓力不滿，21%的中小學教師認為政府對教師缺乏支持，19%的中小學教師對教學工作環境不滿，包括班級規模過大或者缺少必要的教學設備和資源等[19]。美國各州教育委員會（Education Commission of the States）指出，當教育工作者有更多機會分享他們的專業經驗、工作滿意度高時，他們離職的可能性會降低。除此之外，未經專業培訓、從事特殊教育和就職于低收入城市或者學區的中小學教師的流失率高于平均水平。例如，全美未經專業培訓的中小學教師離職率比經過專業培訓的中小學教師的離職率高2～3倍，特殊教育學科的中小學教師流失率比其他學科教師高46%，低收入城市學區的中小學教師流失率比其他學區高出1/3[20]。因此，美國在職專業性中小學教師流失問題嚴峻，解決難度也較大。

二、策略

為緩解中小學教師短缺，美國各州和各學區針對提高中小學教師專業水平進行了積極的嘗試，實施了許多創新性的解決策略，并從長遠角度找到了解決中小學教師短缺的可行性方案。

（一）設立獎學金項目

教師教育專業沒有成為美國廣大優秀青年的首要選擇，其重要原因是職前準備投入和職后收入的不對稱。在美國，2/3的學生通過貸款的形式支付高昂的高等教育學費，一個取得學士學位的學生平均負債2萬美元，取得碩士學位則要負債5萬美元。對比醫生、律師等職業，教師職業的薪酬相對較低，高昂的入職準備成本令學生望而卻步。因此，美國越來越多的州開始為教師教育專業的學生開設“服務獎學金”（Service Scholarships）和“貸款減免”（Loan Forgiveness）項目，希望以此吸引高水平的教師候選人加入教師隊伍。

美國各州設立“服務獎學金”項目需要遵守5項原則：第一，招聘和選拔學業優秀、熱愛教學和準備充分的教師職業候選人;第二，為學生支付全部或大部分學費;第三，優先供應高需求學科領域或學校;第四，如果受助人沒有履行承諾，需要承擔一定的經濟后果;第五，所有參與項目的教師職業候選人、地區和高等教育機構都需要服從政府的行政管理。同時，加入“服務獎學金”項目的候選人學習期間可以獲得項目組的全額資助，但是需要到指定的地區或者學校進行為期3～5年的教學，違約的候選人需要償還項目組為其投入的資金。有調查顯示，如果獎學金金額能夠包含學生的學費和部分生活費用，將有大部分高質量的學生愿意選擇教師教育專業。[21]

目前，美國已有16個州開展“服務獎學金”項目。大部分州通過這一項目為中小學師資緊缺的學科招募專業的教師。例如，艾奧瓦州已啟動“艾奧瓦州教學獎學金”項目，該項目為愿意任教緊缺學科的優秀畢業生提供教師許可證，并在未來5年內為其提供每年4000美元的資助。據2018年年度項目組統計，艾奧瓦州已在該項目中投入40萬美元。因此，艾奧瓦州的大學教師教育專業學生的入學率也有所增加，中小學教師數量逐年增多，中小學教師短缺的現象也得到了一定緩解。加州曾實施“教育貸款承擔方案”（Assumption Program of Loans for Education，APLE）和“州長的教學獎學金計劃”（Governors Teaching Fellowship Program），對中小學教師候選人每年提供1萬～2萬美元的資助，接受資助的教師職業候選人需要在中小學教師高需求地區或者學科領域任教至少4年。華盛頓州也設立了多個補助項目，以減輕教師職業候選人在學習準備期間的經濟負擔。華盛頓州的“教師短缺有條件補助金”（Teacher Shortage Conditional Grant）為申請者每年提供1萬美元的津貼，幫助其參加教師培訓計劃，培訓結束后可通過教師短缺地區的教學服務作為償還。2017財年，華盛頓州在此項目上的投入達到46.8萬美元。

[2][5][8][25][26]ESPINOZA D， SAUNDERS R. Taking the Long View： State Efforts to Solve Teacher Shortages by Strengthening the Profession[R].Palo Alto， CA： Learning Policy Institute，2018.

[3][4][24]SUTCHER L， DARLING H L. A Coming Crisis in Teaching？ Teacher Supply， Demand， and Shortages in the U.S. [R].Palo Alto， CA： Learning Policy Institute，2016.

[6]DARLING H L. Solving the Dilemmas of Teacher Supply， Demand， and Standards： How We Can Ensure a Competent， Caring， and Qualified Teacher for Every Child[R]. Kutztown， PA： National Commission on Teaching and Americas Future，2000.

[7][10][18]DARLING H L， SUTCHER L. Teacher Shortages in California： Status， Sources， and Potential Solutions[R].Palo Alto， CA： Learning Policy Institute，2018.

[9]FEISTRITZER C E. Profile of Teachers in the U.S.[M].Washington， DC： National Center for Education Information，2011：30.

[11][21]PODOLSKY A， SUTCHER L. California Teacher Shortages： A Persistent Problem[R].Palo Alto， CA： Learning Policy Institute，2016.

[12]SUTCHER L， CARVER T D. Understaffed and Underprepared： California Districts Report Ongoing Teacher Shortages[R]. Palo Alto， CA： Learning Policy Institute，2018.

[13][17][20]The Professional Educator Standards Board. The Date and the Story： Educator Shortage in Washington State[R]. State of Washington： The Professional Educator Standards Board，2019.

[14][15][19]CARVER T D， DARLING H L. Teacher Turnover： Why It Matters and What We Can Do About It[R]. Palo Alto， CA： Learning Policy Institute，2017.

[16]California Commission on Teacher Credentialing[EB/OL].http：//www.ctc.ca.gov/reports/data/titleII-prog-info.html. 2019-04-20.

[22]CLEWELL B C， VILLEGAS A M. Absence unexcused： Ending Teacher Shortages in High-need Areas. Evaluating the Pathways to Teaching Careers Program[R].Washington， DC： Urban Institute， 2001.

[23]Commission on Teacher Credentialing. California School Paraprofessional Teacher Training Program： An Annual Report to the Legislature as Required by SB 1636[R]. Sacramento， CA： Commission on Teacher Credentialing，2008.

編輯 王亭亭 ? 校對 朱婷婷