上海防災型社區建設的主要問題及對策研究

任琳嵐 管鵬飛

摘 要：防災減災的社區建設能力，對社會經濟的發展、人民生活水平的提高都有一定程度的影響。根據歷年社區建設積累的經驗來看，面對中小型災害時，基層社區往往更能發揮防災減災的作用，大大減輕了災害所帶來的影響。從上海市的實際情況出發，重視防災減災型社區的法律法規標準化建設，整合各方有效資源，借鑒國外的先進技術和經驗，加強救災物資的保障能力，強調社區內人人參與全方位的預防工作并形成持續改進的預防機制，是完善和推動上海市防災型社區建設的幾個重要方向。

關鍵詞：防災減災;社區建設;上海

中圖分類號：C916.2? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）24-0142-02

一、研究背景

目前，我國的人口重心不斷向城市偏移，正處在快速的城市化階段。人口的快速增長使社區管理的難度加大，人口密集的社區在災害來臨時，如果沒有足夠的防災減災措施，居民的損失將不可估量。正是城市中越來越多的高層社區的出現，才讓社區安全顯得尤為重要，社區的安全就意味著城市的安全。也正是城市中越來越多高層社區的出現，才使社區建設存在的諸多問題都顯現了出來。我國城市高層社區中，有很多社區都存在許多不利于社區安全的隱患，又因為高層社區分布的十分密集，當災害發生時，災勢就會擴大蔓延至其他社區，最終造成人員和經濟的重大損失。所以，防災減災型社區的規劃設計和建設還需要不斷地完善和改造，防災型社區的建設能力已逐漸成為人們關注的焦點。

近年來，隨著防災型社區建設的深化，我國社區災害管理工作已取得可喜成績。上海的減災組織指揮和管理體系與我國建國以來逐步形成的災害管理體制相類似，是分類別、分地區、分部門的單一管理模式。進入21世紀，上海的社會人文環境發生了重大變化，原有的傳統管理模式在當今的社會實踐中已經越來越不適應減災工作的進一步深化，更與上海國際化發展趨勢不相適應。對公共基礎設施防災能力不足、社區居民防災減災意識不夠、社區建設的科技水平不高等問題必須給予重視，提高建設效率，更新社區居民的觀念，借鑒國外社區建設的有效經驗都是解決問題的有效途徑。注意提高社會參與度，完善防災減災動員機制，努力提升綜合防災減災的建設水平。

二、防災型社區建設的現狀

世界各國在減災活動中根據各國的國情開展了不同的減災防災活動，他們的成功經驗值得各國互相學習與借鑒。澳大利亞制定了全國減災規劃，從多方籌集資金實施規劃，開展區域減災合作;德國、法國、瑞士的開發資源，生態保護，完成大量減災科學技術項目;日本、美國的現代信息通訊技術與建設防災減災社區相結合，有效利用了互聯網與用戶信息共享，使居民自發形成國家和社區歸屬感;中美洲地區減災信息中心，通過網絡技術實現對用戶提供有效的減災信息服務。這些國家都將成為我國防災型社區建設的借鑒對象。

中國經歷了多年的努力探索，在防災減災社區管理和科技方面，都有了不少的成就，并擁有了帶有自身特色的防災減災制度體系。中國政府也為社區的防災減災工作做出了很大的努力。針對可能發生的各種不同社區災害制定了一些與之相適應的法律與法規，加強災害的立法工作;政府明確各級政府及防災減災行政管理部門的工作和責任，保障防災減災工作的順利進行。但目前為止，國內的防災減災工作依然存在一些不足之處。自上而下的行政管理機制是我國大部分地區社區建設常用的管理機制，大多都是由專業人員負責規劃和實施，不能既考慮到社區特點又準確地關注到多樣性的防災需求。因此，在社區防災減災工作中更容易產生社區災害救助的盲點。

當今上海的社會人文環境已經發生了很大的變化，原有的傳統管理模式在當今的社會實踐中已經越來越不適應減災工作的進一步深化，更與上海國際化發展趨勢不相適應。“十二五”期間，上海市民政局市委、市政府統一領導和部署，對“科技備災”和“社區減災”兩個主題，積極開展了防災減災的各項工作。但本市的防災減災工作仍需要完善。“十三五”時期是我國提升防災減災社區建設水平的重要階段，但也面臨了諸多新形勢和新挑戰。社區防災減災工作還沒有正式成立綜合的協調機構，上級組織管理體制也有待完善，個別管理部門和機構存在職能不全面的問題。本市災害信息員隊伍崗位流動性大，大多以兼職為主，穩定性不足，市政府在報災核災的能力方面也還有很大的提升空間。社區在開展防災減災工作時，操作應該更標準化。公民公共安全意識和危機應對技能有所欠缺，從上海市民公共安全意識及其危機應對技能的現狀來看，上海市民的公共安全教育也存在一些問題需要完善和改進。上海在防災減災管理上有其獨有的特點，在應急指揮上有完備的組織網絡體系。盡管上海在減輕災害方面取得了不小的成績，但自然災害發生的趨勢不容樂觀，防災減災工作更為艱巨。

三、上海防災型社區建設中存在的主要問題

在研究中，我們發現了一些存在的問題。社區是城市管理的基層，社區災害管理在城市中的影響越來越大。但在防災型社區組織體系、主管部門指導和業務支持、各組織權責關系、信息溝通和共享等方面仍存在著一些問題，而這些問題在很大程度上都能成為主要問題。

1.社區綜合減災的系統規劃問題。在綜合規劃方面，僅將關注點放在了災后救助上，而忽視了災前預防也是非常重要的;僅將關注點放在了怎樣應對單一的災種，而忽視了綜合減災的重要性;僅將關注點放在了怎樣減少災害損失，而忽視了減輕災害風險的重要作用;城市社區災害有很多，不僅有單災種的災害，也有危害巨大的災害鏈，因此社區綜合減災面臨的任務相當嚴峻。我們必須要有系統嚴密的社區規劃來進行有效的社區建設，才能全面且有效地提升抵御自然災害的綜合防范能力。

2.社區建設“形式化”問題。部分地區注重形式而沒有強有力的綜合災害主管部門和應急救援指揮隊伍，部門和單位也沒有強有力的建設方案。對防災型社區建設不夠重視，空有防災型社區建設的建設口號，用并沒有什么實際意義的社區建設方案應付上級的工作視察。社區管理方和社區居民并沒有意識到當真正的災害來臨時，應該用什么樣的管理方式和急救措施去應急避險。

3.社區居民的社區歸屬感問題。社區內部管理滯后，對于社區管理方面過于松散，使居民的社區集體意識感薄弱，居民缺少對于社區的歸屬感和集體榮譽感。在防災社區建設活動過程中，居民普遍參與度較低。由于社區成員對災害的防范意識和觀念不夠根深蒂固，使居民參與活動的興致不夠高漲，導致居民對于社區建設的活動積極性和贊同性不高。社區成員參與不足，缺乏社區觀念和社區內部管理滯后共同導致社區建設受到嚴重阻礙。

4.社區應急管理中物資儲備問題。當社區災害發生時，在應急救災儲備制度中，物資的儲備量等關鍵儲備指標大多依賴相關管理人員經驗，所以相續出現了救災成本偏高、救災效率較低等問題。此外，還出現了儲備工作中儲備物資種類繁多，救災工作存在時間限制和運力限制等各種實際問題。

5.社區建設科技保障問題。隨著社會經濟的不斷發展、人民生活水平的不斷提高，防災型社區建設老舊的一些傳統方案已經無法滿足當今社會的迫切需求。在防災減災的社區建設中，傳統的建設手段阻斷了防災型社區建設的發展性和創新性，這也是社區建設發展一直止步不前的重要原因。技術的保障在一定程度上，決定著防災社區建設工作的發展進度和發展方向。

四、優化上海防災型社區建設的對策

本研究從防災型社區建設的問題著手，依據研究中發現的原則，重點從上海防災型社區建設的問題進行研究。通過參考了上海市民政局下發的防災減災通告以及對相關文獻的研究，梳理了一些對上海市防災型社區建設針對性較強的對策方案。

1.完善社區綜合減災系統。有效地利用互聯網的信息共享功能，建設社區信息共享的專屬社區網絡平臺，通過互聯網技術將各種社區災害（單災種的災害，危害巨大的災害鏈）的預防和應對措施發布在社區網絡平臺中，供居民了解和學習。在各個社區的各個地方設立相應的災害安全點，在安全點處進行相應的居民保護設施建設，并告知居民。要使居民增強防災減災意識，通過一系列措施提升公眾自救互救的能力。做到全員知曉全員預防，不斷地進行系統嚴密的防災減災社區工作。

2.杜絕社區建設“形式化”。建設應急救援指揮隊伍和比較系統化的防災減災市民中心，重視和發揮政府、社會組織及部門的決定性作用，保證社會力量參與的積極性和有效性。重視階級管理，規范和強化建設保障使其更系統，使政府、民政部門和各個社區單位的職能優勢得到充分的發揮，完善和擴張災害信息員隊伍體系，組織每個社區點都開展自然災害模擬演練。這樣既能提高信息員隊伍的能力和居民防災減災的防范意識，又能使災害信息員隊伍的作用發揮到最大。

3.增強社區居民參與度。政府深入推進防災減災宣傳教育活動（通過遞進教育的方法，從教師家長到學生的防災教育思路是災害普及教育中的一條非常重要且可行性的途徑），多舉辦防災減災系列的活動，并定期做知識考察和社區競賽等社區活動。對社區居民參與防災減災工作做引導和支持，立足于群眾的需求，積極整合各方防災減災資源，使全社會人員共同參與到防災減災的工作中來。加強社區內居民的交流互動和不同社區之間的交流互動，制定相應的獎懲制度，選出模范社區，給予一定獎勵，增強社區居民的歸屬感和活動積極性，從而積極地投入到防災減災社區建設的工作中。

4.加強應急物資保障能力。要建立更全面的救災物資儲備體系，并保證救災物資的持續供應，使社區受災群眾的基本生活得到保障，將受災群眾和社區的財產損失降到最小。在積極建設防災減災社區的同時，也不忘不斷儲備物資為未來做準備。應用傳統手段和國外新方法相結合的方式，爭取達到儲備運輸總成本最小化，優化儲備結構，降低儲運成本的新目標。完善市區災害應急援助的相關條令和應急預案體系，增強政府處理緊急情況的能力，更加規范和完善建設中對口支援的工作。

5.有效發揮本市科技優勢。依靠科技防災減災無疑是既人道又經濟的建設手段。科技支撐，有效補充傳統手段的不足。傳統與高科技技術結合，為建設做好技術保障。合理運用現代衛星、網絡等新型科學技術，將上海城市的人才、科技、物流等優勢發揮到最大。多設立試點工作，開發具體項目和專項工程工作，試點工作的實施給防災減災的技術方面提供了無限的可能，也使防災減災的技術優勢更加提升。

五、結語

因為社區是居民日常生活的場所，所以社區是否安全直接影響到社區居民的生活是否能得到保障。總而言之，政府的首要任務是參考國內外相關防災型社區理論與政策，結合我國防災型社區建設的實際情況，總結防災型社區主要機制建設的原則，為我國防災型社區的建設提供理論依據。借鑒國外先進的治理理念，結合我國城市建設現狀，探尋適合我國防災型社區建設的方法。組織、單位部門及人民群眾應該積極參與防災減災建設的活動，主動增強防災減災的意識。防災社區建設活動中，居民應該主動參與，重視防災社區建設，要有社區歸屬感，并在社區服務管理中貢獻自己的一份力量。

在研究課題之前，我們了解到我國目前針對防災型社區的相關研究較少。因此，該課題的研究對未來我國防災減災型社區建設的發展具有重要的理論和實踐價值。

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