深化“放管服”，環評領域再改革

鄭萍

9月25日，生態環境部發布《建設項目環境影響報告書（表）編制監督管理辦法》（以下簡稱“《辦法》”）表明，全國生態環境部門將加強對建設項目的事中事后監管，對監督管理中發現的質量問題實施分類管理和處罰。該《辦法》的出臺是落實《中華人民共和國環境影響評價法》相關要求，深化環評領域“放管服”改革的重要舉措，對規范建設項目環境影響報告書（表）編制行為，保障環評工作質量，維護資質許可事項取消后的環評技術服務市場秩序，具有十分重要的意義。《辦法》將于2019年11月1日起施行。

為環評制度實施提供技術支撐

2018年12月29日，全國人大常委會對《中華人民共和國環境影響評價法》作出修改，取消了建設項目環評資質行政許可事項，不再強制要求由具有資質的環評機構編制建設項目環境影響報告書（表）。

資質審查取消后，環評文件質量如何保證？環評預防環境污染和生態破壞的作用如何確保不下降、不降低？對此，生態環境部根據修改后的法律有關規定和《國務院關于取消一批行政許可事項的決定》中關于“行政許可取消后，相關部門的管理職能要重點轉向制定行業標準規范，加強事中事后監管，懲處違法違規行為，維護市場秩序”的有關要求，制訂并出臺了《辦法》。

《辦法》不再強制由具有資質的單位編制報告書（表），明確建設單位可以委托技術單位編制，建設單位具備環境影響評價技術能力的也可自行編制報告書（表）。這些規定，促進更加充分的市場競爭，激發環評市場活力，調動市場主體積極性，提升環評技術單位服務水平和服務意識。同時，進一步優化營商環境，減輕企業負擔，推進實體經濟發展。

“取消建設項目環評資質準入，并不意味著不管，而是在激發市場活力、調動市場主體積極性的同時，通過更嚴格的監管，防范環評市場放開后環評技術領域可能出現的工作質量下降和市場秩序混亂等風險，為保證環評制度的有效實施提供技術支撐。”生態環境部環境影響評價與排放管理司負責人提到，《辦法》在制訂過程中，緊緊圍繞報告書（表）編制工作事中事后監管環節，明確相關要求和提出相應的管理措施。

生態環境部相關負責人透露，《辦法》規定的管理措施主要有三點，一是規范報告書（表）承接和編制等事中環節，對合同簽訂、編制要求、編制單位和人員簽章等質量保證的關鍵環節進行約束;二是加強報告書（表）質量考核和信用管理，通過日常考核、復核、抽查以及失信記分等管理措施，實現各級生態環境主管部門對編制單位和人員編制行為全過程和所審批報告書（表）“全覆蓋”式監管;三是將建設單位及其相關責任人以及編制單位和編制人員全部納入環評文件質量責任追究范疇，對報告書（表）存在質量問題的，無論建設單位自行編制還是委托技術單位編制，都要追究建設單位的責任。通過加大處罰和公開力度，提高違法成本，提升環評文件嚴肅性和對違法行為的震懾力。

“《辦法》著力構建以質量為核心、以信用為主線、以公開為手段、以監督為保障的事中事后管理體系。”生態環境部環境影響評價與排放管理司負責人表示，通過規范編制要求、強化監督檢查、實施信用管理以及嚴肅責任追究等事中事后監管措施，確保環評資質許可取消后，環評質量不下降、環評有關預防環境污染和生態破壞的作用不降低。

建立事中事后管理體系

“《辦法》取消了對環評編制單位的市場準入限制，但是也相應提高了監管要求。”生態環境部環境影響評價與排放管理司負責人表示，《辦法》在報告書（表）編制監管方面較原有管理方式顯著加強。

“建立編制單位和編制人員信息公開制度，通過互聯網+監管模式，強化社會監督，完善環評責任追究體系，也方便建設單位查詢和選擇技術單位，倒逼提高環評管理服務水平。”《辦法》還完善生態環境部門上下聯動的監督檢查機制，將對報告書（表）編制行為的監督檢查分為報告書（表）編制規范性檢查、報告書（表）編制質量考核以及編制單位和編制人員情況檢查三類，通過日常監督檢查、復核、抽查、舉報調查等途徑，將監督檢查貫穿于報告書（表）從受理、審批到后續跟蹤管理的各個環節。《辦法》同時實施信用管理，明確失信行為的具體情形和失信記分的程序、公開期限和累計方式，以失信記分情況為依據，建立守信激勵和失信約束的獎懲機制。

生態環境部環境影響評價與排放管理司負責人介紹，《辦法》在制訂過程中，充分考慮了環評技術服務市場開放后的平穩過渡問題。比如，繼續沿用現有管理模式中質量控制和質量考核等行之有效的管理手段，將近幾年管理實踐中開展的技術復核等工作予以制度化和規范化;通過引導編制單位提高能力水平和建設單位擇優選取技術單位，繼續發揮現有技術隊伍的行業中堅作用。同時，按照《中華人民共和國環境影響評價法》有關規定和中央巡視提出的環保系統環評機構脫鉤要求，繼續限制環保系統單位和開展報告書（表）技術評估的單位從事環評技術服務，維護環評市場公平公正。

“對報告書（表）存在質量問題的，無論建設單位自行編制還是委托技術單位編制，都要追究建設單位責任;對編制單位和編制人員存在失信行為的，一律公開相關建設單位和報告書（表）基礎信息。”廣東省環境科學研究院相關負責人指出，《辦法》還要求建設單位在報告書（表）編制過程中，如實提供基礎資料、落實環保投入和資金來源，加強環評過程管理。總體來看，《辦法》重點突出建設單位主體責任，強調建設單位對報告書（表）內容和結論負責，推動提高建設單位環保意識，促進建設單位擇優選擇技術單位，提升環評制度有效性。

營造守法經營的良性市場秩序

《辦法》雖然對編制單位資質沒有嚴格要求，但是明確提出，“編制單位應當依法具備環評技術能力，具備相應的環評專業技術人員，要不斷加強環評技術能力建設和提高專業技術水平。”《辦法》還強調，“接受委托的技術單位不得與負責審批環境影響報告書（表）的生態環境主管部門或者其他有關審批部門存在任何利益關系。”此舉旨在杜絕此前飽受詬病的“紅頂商人”現象。

《辦法》提出，要建立和實施覆蓋環境影響評價全過程的質量控制制度，落實環境影響評價工作程序，并在重要環節以及環境影響報告書（表）編制審核階段形成可追溯的質量管理機制。為了方便社會的廣泛監督，《辦法》要求編制單位和編制人員在全國統一的環境影響評價信用平臺提交本單位、本人以及編制完成的環境影響報告書（表）基本情況信息，公開編制單位統一社會信用代碼，編制人員從業單位以及編制完成的報告書（表）名稱類別等基礎信息，自覺維護環評市場秩序，接受公眾監督。

近年來，環評技術單位跨地區從業現象極為普遍，為行業整體發展提供了有利條件。但是各地生態環境部分也反映，部分單位不考慮自身能力水平，在各地隨意承攬業務，由于其編制的報告書（表）質量差或不規范，往往需要多次修改，導致審批效率降低，也在一定程度上給公眾和業主造成“環評難”的誤解。

這些單位由于在不同區域開展業務，每次出現的問題又尚未達到違法情形，很難由一地審批部門實施有效管理。針對這一普遍問題，《辦法》通過依托全國統一的信用平臺，歸集和累計各級生態環境部門記錄的信用管理對象失信行為記分，建立“一處失信、全國公開”和“多處失信、全國受限”的跨地區環評失信懲戒機制，營造守信者受益、失信者難行的良性市場秩序。

《辦法》將失信記分累計情況對應的懲戒措施分為三類，從輕到重依次為加大復核抽取比例和頻次、限期整改和禁止從業。其中加大復核抽取比例和頻次的懲戒措施，是對失信記分達到警示分數的信用管理對象等作出的懲戒，對這類信用管理對象實行從嚴監管，主要是起到警示作用;限期整改措施是對失信記分累計達到限制分數的信用管理對象作出的懲戒，對這類失信行為較多的管理對象提出整改要求;禁止從業措施是對失信記分直接達到限制分數的信用管理對象作出的懲戒，屬于對嚴重失信行為的懲戒，在實施中嚴格對應因存在《環評法》第三十二條規定情形而受到禁止從業處罰的行為，保持與法律規定一致。