中國—拉美國家在全球治理中的合作機制探析

【內容提要】隨著全球化進程的日益深入，中國與拉美國家利用多種雙多邊機制就全球治理議題進行了富有成效的磋商，推動了雙方在應對氣候變化、全球金融治理、世界貿易治理等領域的合作。但是，中拉全球治理合作機制建設仍面臨諸多挑戰，這主要體現在整體協商機制不夠完善、對次地區多邊機制的利用尚不充分等方面。中拉經貿關系的快速、深入發展為雙方加強合作機制建設提出了新的要求，中國—拉共體論壇的成立為整體協商提供了制度空間。在當前國際形勢下，拉美國家承受著巨大的內外壓力，急需改善內外環境，這將為推進中拉全球治理合作機制建設提供新的機遇。

【關鍵詞】中拉關系;全球治理;合作機制;中拉論壇

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.10.005

全球治理的主要內涵既包括傳統的政治及安全議題，也包括氣候變化、可持續發展、金融治理、貿易治理和全球治理架構改革等新議題。自21世紀初以來，全球治理的內涵日益豐富，中國與拉丁美洲國家在全球治理進程中有著廣闊的合作空間。在拉美和加勒比33國中，具有廣泛參與全球治理能力的三個地區大國分別是巴西、阿根廷和墨西哥。其中，巴西與中國同為發展中大國和新興經濟體，共同利益最多，雙多邊互動最密集，合作卓有成效。阿根廷次之，其雖不如巴西與中國的合作那么密切，但也與中國有著廣泛的共同關切，在全球治理領域開展了有效合作。墨西哥在很大程度上已經脫離了發展中國家定位，與中國在貿易上存在一定的同構競爭關系，且與中方在全球治理議題上的戰略合作較少。而拉美中小國家則選擇“抱團取暖”，聯合地區內外的伙伴國家，在相關領域表現活躍。如加勒比海眾島國加入了“小島國集團”，秘魯、智利、哥倫比亞等國組建了“小拉美集團”，在氣候變化問題上發揮了超出其國力的影響，與中國也有較多互動。

中拉全球治理合作的雙邊機制

從20世紀60年代起，中國與大多數拉美國家陸續建立外交關系。截至2019年8月，中國已同巴西、墨西哥、阿根廷、古巴、智利等23個拉美國家建立了外交關系。[1]中國與拉美建交國家互設的使領館、各種常設交流機制以及政府各層級、各部門的相互訪問成為雙邊互動、協商全球治理問題的主渠道。[2]

中國與巴西在1993年建立戰略伙伴關系。2012年，兩國將雙邊關系提升為全面戰略伙伴關系。中巴兩國在對方設立的大使館等外交機構、兩國外交部相關司局、涉及全球治理議題的其他部委等是兩國日常交流的主要渠道。巴西也是目前唯一同中國建立外長級全面戰略對話機制的拉美國家，2014年兩國舉行首次外長級全面戰略對話，就全球治理問題進行了溝通。中巴兩國設有高層合作與協調委員會，該機構下設各專門委員會，負責協商如太陽能及光伏產業合作等議題。

中巴兩國高層交往頻繁，成為推動雙方在全球治理議題上開展合作的重要渠道。習近平主席和李克強總理在2014年和2015年相繼訪問巴西，巴西時任總統羅塞芙曾多次訪華，時任總統特梅爾更是在就職當天便來華出席二十國集團領導人杭州峰會，兩國最高領導層的溝通堪稱密切。此外，兩國議會領導人互訪和副總理級互訪也保持了較高的頻率。兩國領導人高度關注全球治理議題，經常通過聯合聲明等形式對相關原則加以確認，切實推動相關領域問題的溝通和解決。

在全球治理議題上，氣候變化問題是中巴兩國最重要的合作領域之一。雙邊通過密切溝通，確認了應對氣候變化問題的重要性和主要指導原則，并在重大國際會議召開前，彼此協調立場。如在2015年氣候變化巴黎大會召開前夕，中巴兩國通過高層訪問達成一系列重要共識，確定了相關原則和訴求，并提出了通過氣候治理促進可持續發展的共同愿景和行動規劃。全球金融治理也是中巴雙邊協商的重要內容。通過高層訪問和工作層面的溝通，雙方在該領域達成重要共識，即應切實推進世界銀行和國際貨幣基金組織改革，推動國際金融機構加大對發展問題的投入。中巴兩國還把落實2010年國際貨幣基金組織份額改革方案作為合作重點并取得了實效。降低發展中國家的匯率動蕩程度是全球金融治理的重要內容，本幣互換是避免匯率波動型金融危機的有效手段。為此，中巴雙方建立了本幣互換機制。2013年3月，中巴兩國央行簽署1900億元人民幣/600億巴西雷亞爾雙邊本幣互換協議，此舉是向打破發達國家的國際貨幣壟斷、保障新興經濟體金融安全邁出的重要一步。中國在發展治理方面所做的努力也得到巴方的積極回應，巴西是首個申請加入亞投行的拉美國家，并成為該行的準成員國。2015年李克強總理訪問巴西時，中巴雙方還探討了聯合國安理會改革和巴西入常問題，并商定應優先增加發展中國家在安理會的代表性，中方理解并支持巴西希望在聯合國發揮更大作用的愿望。[3]

中國與阿根廷就全球治理議題長期保持著密切的雙邊溝通。1990年，中阿兩國外交部建立了政治磋商制度，至2013年已舉行12次政治磋商。2013年，兩國建立了政府間常設委員會機制，并于2015年2月舉行首次會議，迄今已舉行了2次經濟合作與協調戰略對話、20次經貿混委會會議。2014年，中國與阿根廷建立了全面戰略伙伴關系。2015年2月，阿根廷時任總統克里斯蒂娜應邀對中國進行國事訪問。2016年4月和9月，習近平主席和馬克里總統分別在華盛頓核安全峰會和二十國集團領導人杭州峰會期間舉行雙邊會見。在這些雙邊互動中，加強全球治理領域合作是重要的協商內容。

2014年7月，中阿雙方在建立全面戰略伙伴關系的聲明中再次明確表示，作為新興市場國家的代表，中國和阿根廷在許多重大國際和地區問題上擁有共同利益，并持相似立場。雙方應加強在聯合國、二十國集團、世界貿易組織等國際組織和多邊機制框架內的溝通，就聯合國改革、全球經濟治理、多哈回合談判、氣候變化等議題保持密切協調。[4]中阿兩國也建立了本幣互換機制。2009年4月，中國人民銀行同阿根廷中央銀行簽署了700億元人民幣/380億阿根廷比索的本幣互換協議。2014年7月，習近平主席訪阿期間，中國人民銀行同阿根廷中央銀行簽署了700億元人民幣/900億阿根廷比索的本幣互換協議。[5]在馬克里政府取消外匯管制、允許匯率自由浮動之后，中阿貨幣互換協議對維護阿根廷幣值穩定做出了重要貢獻。繼巴西之后，阿根廷也申請加入亞投行，目前已經成為亞投行的準成員國。

與巴西、阿根廷相比，墨西哥與中國在全球治理領域的合作相對較少。2003年，中墨兩國建立了戰略伙伴關系。2013年6月，習近平主席訪墨期間，兩國元首共同宣布將雙邊關系提升為全面戰略伙伴關系。2004年8月，中墨成立政府間兩國常設委員會，迄今已召開6次會議。2008年7月，卡爾德龍總統對中國進行國事訪問，兩國元首共同宣布建立中墨戰略對話機制，迄今已舉行4次對話。但是，墨西哥對自身的國際定位和基本立場與巴西、阿根廷有明顯差異。在加入北美自由貿易協定和經合組織之后，墨西哥的對外政策受到北方強鄰的更大影響，發展中國家定位也趨于模糊。此外，墨西哥還與印尼、韓國、澳大利亞等國一起組成了所謂的“中等強國俱樂部”，在某些國際問題上的立場與其他拉美國家拉開了距離。例如，巴西和阿根廷積極申請加入亞投行，墨西哥則始終沒有表現出類似的意愿。 因此，中國與墨西哥在氣候變化、全球金融治理、全球貿易治理、可持續發展等議題上的共同語言不多，尚未開展深入有效的合作。

此外，中國也通過雙邊渠道，對加勒比小島嶼國家在氣候變化問題等議題上的關切給予充分理解，并根據其發展訴求和面臨的實際困難，提供了力所能及的幫助，維護了發展中國家的整體利益。例如，2013年，中國與安提瓜和巴布達、巴巴多斯、多米尼克等國簽署了《關于應對氣候變化物資贈送的諒解備忘錄》，向這些國家贈送了節能燈、節能空調、太陽能發電系統和路燈等物資。[6]中國國家發展與改革委員會還舉辦了針對欠發達國家的氣候變化培訓班，提供必要的知識和信息幫助，受到發展中國家的廣泛好評。

中拉全球治理合作的多邊機制

中國與拉美的區域、次區域及功能性組織也建立了各種形式的聯系，其中主要包括拉美和加勒比共同體（簡稱“拉共體”，成員包括地區33個國家）、南方共同市場（簡稱“南共市”，成員包括巴西、阿根廷、烏拉圭、巴拉圭、委內瑞拉、玻利維亞）[7]、安第斯共同體（簡稱“安共體”，成員包括哥倫比亞、厄瓜多爾、秘魯、玻利維亞）、太平洋聯盟（成員包括墨西哥、哥倫比亞、秘魯、智利）、加勒比共同體（簡稱“加共體”，成員包括加勒比地區的15個國家）、中美洲共同市場（成員包括哥斯達黎加、洪都拉斯、尼加拉瓜、薩爾瓦多、危地馬拉）、南美國家聯盟（成員包括巴西、阿根廷等12國）、聯合國拉丁美洲和加勒比經濟委員會等。中國是南共市、安共體、太平洋聯盟等多個組織的觀察員國，但現有資料表明，中國與拉美國家尚未將上述地區性多邊組織視為全球議題協商的重要載體，即中國與拉美國家在上述合作機制中的多邊磋商功能還未得到充分開發。

中國與拉美國家在跨地區組織和全球多邊組織中就全球治理議題開展了密集的互動與合作，其中主要包括聯合國、世界銀行、國際貨幣基金組織、世界貿易組織、二十國集團（包括巴西、墨西哥、阿根廷）、亞太經合組織（拉美成員國包括墨西哥、秘魯、智利）、東亞—拉美合作論壇（包括20個拉美國家）以及金磚國家合作機制（包括巴西）等。

中國與巴西在這些多邊場合就全球治理議題開展了密集溝通與廣泛合作，其中，金磚國家合作機制是中巴兩國合作的主要平臺。中巴兩國與其他金磚國家一道，就國際金融治理結構改革、發達國家貨幣政策及其外溢效應、設立金融安全網、多哈回合談判、聯合國改革等一系列議題達成了廣泛共識并付諸行動。在二十國集團、世界銀行、國際貨幣基金組織、世界貿易組織等重要會議召開前夕，包括中國、巴西在內的金磚國家都會舉行外長、財長、貿易部長會議，提前就相關議題協調各方立場。[8]在2013年世界貿易組織總干事改選過程中，獲得中國和巴西支持的阿澤維多（巴西籍）最終成功當選，凸顯雙方在國際事務中的務實合作。

在多邊合作機制中，中國與阿根廷在二十國集團框架下互動較多。尤其在兩國分別擔任二十國集團輪值主席國期間，雙方就議程設定和具體議題內容都進行了密集互動和協商。在聯合國改革問題上，阿根廷支持中國立場，并與中國密切配合。中阿兩國都認為聯合國應在推動建立更加公正、合理和平等的國際秩序過程中發揮主導作用;認為安理會改革非常必要，改革應使安理會工作更加民主和透明，增強其應對全球性威脅和挑戰的能力;認為應尋求共識，反對推動未達成最廣泛共識的解決方案。[9]上述合作對于確保安理會改革朝著正確的方向前進具有重要意義。

伴隨著中墨雙邊經貿關系的升溫，中國與墨西哥在全球治理領域的合作也呈現出積極的發展態勢。2013年，在習近平主席訪墨期間，雙方商定加強在聯合國、二十國集團、亞太經合組織等多邊機制中的協商，重點關注聯合國改革、全球金融治理等議題，表達了在全球治理領域加強合作的政治意愿。[10]

2011年，拉美和加勒比國家共同體成立，這是歷史上第一個囊括了本地區所有國家且沒有區外國家參與的多邊組織。2015年初，中國—拉共體論壇（中拉論壇）首屆部長級會議在北京舉行，從而為中拉整體合作奠定了制度基礎。中拉論壇將氣候變化、可持續發展、國際貿易、國際金融、國際互聯網治理等全球治理議題確定為雙方合作的重點領域，同時確認了彼此在關鍵議題上的共同立場，主要包括：加強聯合國在全球治理體系中的作用;強調世界貿易組織在全球貿易治理中的主導地位;確認氣候變化問題應在《聯合國氣候變化框架公約》及《巴黎協定》框架下解決，重申了共同但有區別的責任和各自能力原則，發達國家應履行資金方面的承諾等。[11]這些原則代表了發展中國家的共同立場，是對個別發達國家立場倒退的有力回應，也凸顯了中拉論壇在全球治理議題磋商中的獨特作用。

中國還通過多邊合作機制與一些拉美中小國家在氣候變化問題上開展交流合作。在“小拉美集團”中，秘魯屬于對氣候變化最敏感的國家之一，因而積極推動包括中國在內的發展中大國采取更富進取性的減排措施。為此，秘魯還主辦了2012年利馬氣候會議，力促各方為2015年氣候變化巴黎大會做出實質性承諾。中國通過多邊渠道與秘魯進行了密切溝通，對秘魯等國的合理關切予以支持，得到了秘魯等國的積極回應。

中拉全球治理合作機制建設的前景

在現有的雙多邊機制下，中國與拉丁美洲國家雖然在全球治理領域的合作取得了較大成果，但雙方在全球治理議題上仍缺乏專門的合作機制，彼此間的對話只能依托各種雙邊機制、次地區性多邊機制和全球多邊機制展開。[12]其中，雙邊機制仍然是交流多邊議題的主要渠道，次地區性多邊機制尚未得到充分利用，這種狀況不利于提高中拉雙方在全球治理議題上的合作效率。近年來，國際形勢的新變化為中拉在全球治理領域的合作帶來了新的機遇與挑戰。

發達經濟體對拉美經濟的影響相對削弱，而中拉經貿關系的迅猛發展則為中拉全球治理合作及其機制建設打下了現實基礎。無論是氣候變化問題，還是全球經濟治理、金融治理、貿易治理議題，其核心都是發展問題。長期以來，拉美國家的經濟發展依賴于發達經濟體的市場、資本和技術創新，雙方經濟聯系緊密。但自2008年金融危機以來，發達經濟體受到重創，經濟復蘇緩慢，且有再次爆發危機的風險。而金融危機導致了發達國家的進口需求減少、拉動世界經濟增長的能力下降。[13]面對困難局面，美國特朗普政府沒有選擇進行國內改革，反而利用民粹主義，企圖采取逆全球化的辦法轉嫁危機，這對拉美國家的經濟造成了沉重的壓力，也形成了疏離二者的離心力。

相比之下，中國自改革開放以來，經濟持續高速增長，與拉美國家的經濟聯系也日益密切。根據中國商務部國際經濟合作研究院的數據顯示，2000年至2016年，中國與拉美國家的貿易總額從100多億美元增加至2166億美元，16年間增長了16倍。2018年，中拉貿易額突破3000億美元大關。[14]引領這一輪貿易增長的主力不再是傳統的能礦類產品和大豆等大宗農產品，而是附加值更高的水果、肉類和海產品。與以往不同的是，跨境電商平臺為中拉貿易增長提供了重要助力。電商平臺的興起極大提高了拉美中小企業對雙邊貿易的參與度，中拉貿易的紅利流向廣大的社會中下層，改變了以往只有大資本獲利的格局，說明中拉間的經濟聯系在廣度和深度上都實現了新的突破。在全球經濟不景氣的大背景下，中拉經貿關系卻逆勢增長，這是中國主動對拉美國家開放國內消費市場的結果，也體現了中拉相互融合的長期趨勢。目前，中國已經成為拉美第二大貿易伙伴。在投資領域，拉美已經成為除亞洲外中國對外直接投資的最大目的地，且投資方向也超越了傳統的能礦行業，向制造業、農業、航空運輸、電子商務等領域擴展。截至2016年底，中國在拉美的投資存量已經超過2000億美元。[15]拉美國家對華合作的意愿也不斷高漲。到2018年底，已有16個拉美國家與中國簽署了共建“一帶一路”諒解備忘錄。

因此，從大趨勢來看，拉美與美國等發達經濟體的經濟共生關系呈減弱態勢，而中國與拉美國家的經貿關系卻呈現出迅猛發展、深度融合的趨勢，這將對國際關系格局產生深遠影響。由于共同利益的增加，中拉之間完善機制、加強多領域合作的動力明顯增強。在全球治理體系改革問題上，中拉都希望全球治理體系朝著更加公正的方向發展，防止發達經濟體在國際貿易、氣候變化、金融等領域為發展中國家設置障礙、轉嫁發展成本。可以說，中拉全球治理及其合作機制發展的現實基礎日趨鞏固。

與此同時，建立完善中拉全球治理整體合作機制也面臨一些困難。與中國和其他地區的整體合作機制相比，中拉論壇在深化、細化全球治理合作方面所取得的實質性進展不夠明顯。究其根源，在于拉共體內部分裂使其難以在全球治理議題上形成“同一個聲音”。一方面，拉共體一直缺少一個“領頭羊”。在巴西、墨西哥、阿根廷三個地區大國中，巴西的綜合國力領先于其他兩個國家，但其弱點也很明顯，即經濟增長依賴初級產品出口，創新能力弱，缺乏自主增長能力，沒有成為拉動地區經濟發展的增長極;社會和政治凝聚力不足;武裝力量發展滯后，軍事投送能力差，硬實力不足。與之相比，墨西哥和阿根廷雖在綜合實力上略遜一籌，但也都是資源豐富、幅員遼闊的地區大國，外交獨立性較強。因此，巴西還無法成為拉美地區的力量中心，尚不具備成為地區“領頭羊”的實力，這導致三者之間彼此競爭、互爭雄長，對外政策難以協調。

此外，意識形態因素也不容忽視。拉美國家的左右翼政府在對外政策導向上存在明顯差異，右翼政府通常更加親美，而左翼政府更重視南南合作。由此造成的后果是不同國家的左右翼政府難以協調外交政策，如一國政府發生更迭或將引發外交政策的重大變化。例如美洲玻利瓦爾聯盟、南美國家聯盟等一度興盛的次地區組織皆因成員國政府更迭而難以協調各方立場，從而陷入低潮。近年來，巴西、阿根廷右翼上臺執政，但墨西哥左翼卻重新上臺執政，各國政府在意識形態上的差異性對其外交政策產生了明顯影響。[16]因此，拉美地區三大國在全球治理的諸多議題上無法達成共識，也無法協調與地區中小國家的分歧。在此情況下，中拉論壇難以發揮協調雙方在全球治理問題上的機制化成效。

但是，拉美國家內部發生的政治變化和正遭受的外部沖擊可能會給中拉合作機制帶來新變化。一方面，拉美國家受全球經濟不景氣影響，經濟增長低迷，民眾不滿情緒蔓延，右翼政府執政壓力增大。在2019年8月舉行的阿根廷大選初選中，現任的右翼總統馬克里大幅落后于左翼候選人費爾南德斯。若拉美主要國家的政治風向再次集體“左轉”，拉共體成員國的對外政策或將更加易于協調，尤其有利于在某些全球議題上達成共識。另一方面，特朗普政府在全球治理領域所采取的一系列政策，如退出氣候變化《巴黎協定》、重新談判已有的自由貿易協定等都對相關拉美國家形成了沖擊，這些沖擊與拉美國家內部政治變化相結合，或將促使拉共體成員國在某些全球議題上采取更加協調一致的立場。未來一段時期，中拉關于全球治理的整體合作機制建設仍有取得進展的空間。

結?? 語

通過對中國與拉美國家在全球治理領域合作機制的梳理可以發現，中拉通過業已存在的多種雙邊、多邊機制就全球治理議題進行了富有成效的協商，在氣候變化、全球金融治理、貿易治理等領域進行了密切合作。總的來看，中拉雙方在建立專門、整體的全球治理多邊合作機制方面仍有進一步發展完善的空間，在充分利用現有的次地區多邊機制方面也可以更有作為。21世紀以來，中國與拉美國家在經貿合作方面取得了長足的進展，在經濟發展方面具有廣泛而深入的共同利益，在國際事務中的共同點越來越多，這為加強雙方全球治理合作機制建設提供了堅實的基礎。中拉論壇的建立標志著一種整體交流合作機制的出現，為雙方在全球治理領域開展合作提供了制度基礎。但是，拉美地區大國間的分化、意識形態等因素都不利于拉共體成員國統一立場、有效開展對華整體合作。在當前國際形勢下，拉美國家承受著巨大的內外壓力，急需改善內外環境，這將為推進中拉全球治理合作機制建設提供新的機遇。

（作者系中國社會科學院拉丁美洲研究所副研究員）

（責任編輯：蘇童）

[1]《中華人民共和國與各國建立外交關系日期簡表》，https：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/2193_674977/。

[2] 目前，中國同圣基茨和尼維斯、圣盧西亞等10國尚未建立正式外交關系（同有些國家建交后又斷交），但與其中一些國家互設了商務代表處或其他準官方機構。

[3]《中華人民共和國政府和巴西聯邦共和國政府聯合聲明（2015—05—20）》，https：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/t1265272.shtml;《中國—拉美加勒比國家領導人巴西利亞會晤聯合聲明（2014—07—18）》，https：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/t1175758.shtml;《中國和巴西關于進一步深化中巴全面戰略伙伴關系的聲明（2014—07—18）》，https：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/t1175756.shtm。

[4]《中華人民共和國和阿根廷共和國關于建立全面戰略伙伴關系的聯合聲明（2014—07—19）》，https：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/t1176071.shtml。

[5]《中國與巴西的雙邊關系》，https：//www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/nmz_680924/1206_680926/sbgx_680930/。

[6] 諶園庭：《全球氣候治理中的中拉合作——基于南南合作的視角》，載《拉丁美洲研究》，2015年12月第6期，第56-61頁。

[7] 其中玻利維亞尚未完成“入市”程序，委內瑞拉自2017年8月起被無限期中止成員資格。

[8]《金磚國家領導人第五次會晤德班宣言（2013—03—28）》，https：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/t1026097.shtml。

[9]《中華人民共和國政府和阿根廷共和國政府聯合聲明（2012—06—26）》，https：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/t945067.shtml。

[10]《中華人民共和國與墨西哥合眾國聯合聲明》，https：//www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/bmz_679954/1206_680604/1207_680616/t1047473.shtml。

[11]《中國-拉共體論壇首屆部長級會議北京宣言》，http：//www.chinacelacforum.org/chn/zywj/t1230231.htm;《中國-拉共體論壇第二屆部長級會議圣地亞哥宣言》，http：//www.chinacelacforum.org/chn/zywj/t1531606.htm。

[12] 賀雙榮：《全球治理：中國與拉美建立伙伴關系的機遇與挑戰》，載《拉丁美洲研究》，2014年第3期，第10頁。

[13] 高波：《變化的世界 迷茫的拉美：2016年拉美地區形勢回顧與前瞻》，載《拉丁美洲研究》，2017年第1期，第3-4頁。

[14]《中華人民共和國海關總署統計月報》，http：//search.customs.gov.cn/search/pcRender？pageId=f5261418ddc74f03b27e3590c531102b。

[15] 同[14]。

[16] 吳白乙：《中巴戰略伙伴關系的國際政治意義》，載《中國社會科學報》，2009年5月26日。