歷史進程中的國際經濟制度與中國的角色

【內容提要】國際經濟制度建設與發展的歷史較早可以追溯至二戰結束之際布雷頓森林體系的建立。此后70余年來，在貿易、金融與投資等不同經濟領域，以及在全球與區域等多個層次上的國際經濟制度不斷新建、改革與進化，形成了當前國際經濟制度林立的景象。在此期間，中國在國際經濟制度中扮演的角色也發生了漸進式變化，總體上經歷了從旁觀者、融入者、參與者到引領者的轉變。中國角色的演進既是促成國際經濟制度變遷的原因，反過來也是國際經濟制度變遷的結果，二者存在相輔相成的密切關聯。在國際經濟制度的演變過程中，中國的角色逐漸由邊緣走向中心，這對于中國而言既是機遇也是挑戰。

【關鍵詞】國際經濟制度;制度變遷;制度戰略;中國角色

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.10.002

國際經濟制度是中國開展經濟外交和參與全球經濟治理的重要平臺。自二戰結束以來，國際制度建設主要集中在經濟領域，以世界銀行、國際貨幣基金組織（IMF）、關稅與貿易總協定（GATT）為代表的三大國際經濟組織的成立，正式開啟了國際經濟制度建設的歷史進程，也奠定了此后制度變遷的基礎。而伴隨著國際經濟制度體系的發展，中國在其中扮演的角色或發揮的作用也不斷演變，這既是中國基于對自身實力與國際形勢的判斷而主動作出的戰略選擇，也是國際經濟制度變遷的客觀要求和必要條件。

國際經濟制度的興起

與中國的旁觀性角色

從二戰結束至20世紀70年代，正值國際經濟制度的初創時期，中國在這一階段參與制度建設的積極性并不高，在其中主要扮演的是“旁觀者”的角色。

在二戰結束之際成立的布雷頓森林體系是最早形成的真正意義上的全球性經濟制度體系，它確立了戰后資本自由化、外匯自由化與貿易自由化的全球經濟治理原則。該體系以世界銀行與國際貨幣基金組織兩大國際金融組織為支撐，并輔以貿易領域的關貿總協定，它們對于維持戰后全球金融與貿易秩序穩定發揮了重要作用。其中，國際貨幣基金組織的職責是監察各成員國貨幣匯率和貿易情況，提供技術和資金援助，世界銀行的宗旨則在于向成員國提供發展所需的貸款和投資，而關貿總協定則是以降低關稅和其他貿易壁壘、消除國際貿易中的差別待遇、促進國際貿易自由化為目標。在這一時期，美國憑借其超強的實力成為整個國際經濟制度體系的核心，[1]在制度建設與規則制定方面掌握著絕對的主導權，其中最為典型的表現是布雷頓森林體系所確立的以美元為中心的“雙掛鉤”原則（即美元與黃金掛鉤、其他國家的貨幣與美元掛鉤）與固定匯率制。相比較而言，此時中國國內“百廢待興”，其所奉行的自給自足和國家計劃的經濟發展模式也決定了中國對于參與國際經濟制度建設與全球經濟治理不具有較強的實力支撐與迫切需求。

與此同時，二戰后的國際社會由于美蘇對峙形成了濃郁的“冷戰”氛圍，世界大多數國家被劃入界線分明且針鋒相對的東西兩大陣營，中國也不例外。在此背景下，中國參與國際經濟制度的空間極其狹小，其有限的經濟外交也僅限于與蘇東社會主義國家建立經濟互助關系，以及對亞非發展中國家提供經濟援助等活動。而冷戰對立的意識形態也自然而然地催生了中國對于由美國主導的一系列國際制度的排斥心理。

基于此，在20世紀40年代至70年代這30年間，中國參與國際經濟制度的積極性并不高。對于上述三大機構，雖然中國一開始便以創始成員國的身份參與其中，但由于國際政治環境的限制，自20世紀50年代后實際上一直游離于這些制度之外。中國長期作為“旁觀者”觀望著這些機構的運作效果與影響，直至20世紀70年代至80年代國際形勢有所緩和，同時確認這些國際經濟制度對于改善中國經濟發展外部環境的重要意義之后，才開始主動為恢復在這些機構中的合法席位作出外交努力。[2]

國際經濟制度的發展

與中國的融入性角色

自20世紀70年代末開始，隨著國際貨幣基金組織、世界銀行與關貿總協定三大制度發展的日趨成熟，以及在區域層次新國際經濟制度的不斷涌現，中國開始對參與國際經濟制度表現出較高的熱情，并主動尋求融入既有的國際制度體系。中國在國際制度中扮演融入性角色的主要表現是開始或重新申請加入各種國際經濟組織。

1980年是具有轉折性意義的一年。在這一年間，中國先后恢復了在國際貨幣基金組織和在世界銀行及其所屬機構中的席位，開啟了中國金融外交的新篇章。國際貨幣基金組織在中國重新加入后隨即通過決議，將中國份額從5.5億特別提款權增加到12億特別提款權;1981年起，世界銀行也開始面向中國貸款，并逐步推進雙方在基礎設施和人才培養方面的合作。以此為起點，中國在國際經濟制度框架下開展經濟外交活動的廣度和深度與日俱增。比如在金融領域，中國參與國際制度的層次開始由全球層面延伸至區域層面。1986年，中國成為亞洲開發銀行（ADB）的會員國，還于次年的亞洲開發銀行董事會改選中當選為董事國并獲得單獨的董事席位。在貿易方面，中國也于1986年7月正式向關貿總協定提交復關申請，從而開始了漫長而曲折的復關以及后來的入世談判。此外，中國還突破了過去經濟外交的局限，開啟了雙邊層面的制度建設歷程。在20世紀80年代美國全面放寬對華技術管制，同時對華技術出口轉讓也大幅增加的背景下，[3]中美商貿聯合委員會于1983年正式成立。該制度是兩國在經貿領域最早建立起來的外交對話機制之一，也成為此后中國在雙邊層面開展制度建設的有效“模板”。

由于這一時期中國經濟改革剛剛起步，對國際經濟游戲規則尚不熟悉，同時整體經濟實力也非常有限，中國在這一階段對國際經濟制度的參與主要表現為規范自我、融入其中，而且中國并非上述國際經濟組織的活躍角色，也未能發揮太多創造性的作用。但通過一系列接觸性經濟外交活動，中國進一步了解了各種國際經濟制度的運作規則，初步培育了在經濟外交中運用制度戰略的意識與能力，為此后進一步增強自身在國際經濟制度與全球經濟治理中的影響力與話語權奠定了基礎。

進入20世紀90年代后，中國更加堅定和積極地尋求融入既有的國際經濟體系，在經濟活動上表現為融入國際生產分工體系。[4]盡管在這一時期中國因“八九政治風波”曾遭到國際經濟制裁，但中國采取了各個擊破的方式，以經濟合作為突破口，先同日本改善關系，再與歐共體、加拿大等西方國家加強交流，并最終改善了與美國的關系。在這一過程中，中國主動學習和融入既有國際經濟規則和制度的積極表現發揮了關鍵作用，這不僅使中國擺脫了“特立獨行”的國家形象，而且彰顯了中國與世界各國形成穩定良性的經濟與政治互動關系的強烈意愿與不懈努力。

首先是對區域性國際經濟制度的參與和融入。中國于1991年應邀加入亞太經合組織（APEC），并于1993年參加首屆峰會，從此開啟了在APEC框架下的各層次經濟合作。APEC是中國在亞太地區開展經濟外交的重要平臺，參與每年一度的APEC會議也成為中國經濟外交的重要內容。1997年，東盟—中日韓（“10+3”）合作機制在經濟全球化和后金融危機時代的背景下應運而生，中國不僅積極參加該機制各個層次的對話活動，而且積極推動該機制走向成熟和完善。

其次是在全球層面，中國在20世紀90年代圍繞“復關”和“入世”進行了曠日持久的外交談判，其中最主要的是中美雙邊經濟談判，歷時長達13年。最終，中國于2001年11月正式加入世界貿易組織，開啟了中國參與國際經濟制度的新紀元。“入世”談判對于中國而言是一個難得的學習與適應國際貿易規則的機會與過程，成功塑造了此后中國在國際社會上所堅持的自由貿易的基本立場與理念。[5]總體而言，這一階段中國對參與國際經濟制度表現出強烈的“學習”特點，即為全面融入國際經濟體系而不斷學習“游戲規則”，為此后中國進一步參與國際經濟規則的制定奠定了堅實基礎。

國際經濟制度的壯大

與中國的參與性角色

以加入世界貿易組織為標志，在21世紀的前10年，中國開始成為國際經濟體系中的正常成員，也成為國際經濟外交舞臺上的積極參與者，參與國際經濟制度建設和全球經濟治理在中國整體外交中的地位進一步提升。一方面，隨著中國對國際經濟游戲規則的進一步熟悉，中國參與國際經濟制度的水平或運用國際經濟制度戰略的能力進一步增強;另一方面，隨著中國經濟實力的提高，世界各國對中國在國際經濟制度建設中發揮建設性作用的期待也與日俱增。正是在這一時期，中國在國際經濟制度中的融入性角色逐漸轉變為創造性、參與性角色。

首先，中國積極參與推動全球層面的國際經濟制度建設。作為最大的發展中國家，中國在全球經濟治理中的立場和表態備受關注。不斷提升的國際地位使中國必須盡快從“入世”過渡期中的適應狀態轉變為積極參與的狀態，以推動形成國際經濟體系中更加公平合理的新規則和新制度。在多哈回合談判中，中國展現出多邊貿易體制堅定的維護者和踐行者的形象。在全球金融治理中，2008年國際爆發金融危機之后，中國積極推動二十國集團部長級會議升級為首腦會議，并在其中發揮了建設性作用。

其次，中國在區域層次推動自由貿易區（FTA）建設，同時積極推動建立東亞區域金融秩序。2000年，中國首次提出中國—東盟自貿區（CAFTA）的構想;2010年，該自貿區正式建成，成為當前全球第三大自由貿易區，也是由發展中國家組成的規模最大的自由貿易區。在該自貿區的談判與籌建過程中，中國發揮了不可替代的作用，其中最為突出的表現是亞洲金融危機之后中國對受危機沖擊的東盟各國給予大力支持，東盟國家由此產生了對區域合作的信心，這極大地加速了CAFTA的建設進程。此外，2003—2004年間，中國在東亞系列峰會的多個場合中提出建立東亞自貿區的構想，這也成為2011年東盟第19次峰會最終決定實施“區域全面經濟伙伴關系協定”（RCEP）的重要源頭之一，[6]該自貿協定也是當前東亞乃至亞太地區最受矚目的區域性國際經濟制度之一。截至目前，中國已與東盟、智利、新西蘭、瑞士等國家和地區簽署了16個自貿協定;與澳大利亞、海合會、韓國等14個國家和地區的自貿協定也正處于談判過程中;而與加拿大、哥倫比亞等6國的自貿協定則在研究當中。[7]締結自由貿易協定是中國經濟外交的重要組成部分，也是拓展中國對外開放的廣度和深度，提高經濟開放水平，并深入參與經濟全球化進程的重要舉措。[8]

在區域金融制度建設方面，中國積極參與“10+3”機制下的清邁倡議。這份關于建立區域性貨幣互換網絡的協議，實質性地促使地區資金救助機制得以形成，并已成為東亞乃至亞洲國家在金融貨幣領域取得的最為重要的制度性成果。[9]這也進一步表明，以地區合作為起點，伴隨著經濟實力的增強和金融管理經驗的累積，中國在國際經濟制度中逐步超越參與性角色，開始更多地發揮與其實力相匹配的經濟領導力。

不僅如此，在這一時期，中國和美國圍繞人民幣匯率問題展開了長達數年之久的外交紛爭，但也帶來了諸多的積極因素，其中中美在金融和更廣泛的經濟領域中的雙邊制度建設，以及中國建立面向國際的貨幣制度進展就是最為突出的表現之一。一方面，為了解決中美兩國在匯率上的分歧，雙方在2006年建立了副總理級的戰略經濟對話機制，每半年輪流在對方首都舉行雙方經濟團隊對話。該機制經過多輪演變，最終發展為全面經濟對話。另一方面，中美人民幣匯率紛爭也促使中國反思貨幣制度所存在的一些問題，中國在貨幣制度改革上不斷取得進展，尤其是人民幣的漸進式升值，促進了中國經濟的健康發展。

國際經濟制度的變革

與中國的引領性角色

以2008年國際金融危機和2010年中國成為世界第二大經濟體為標志，中國開始成為國際經濟外交的領導者之一。受金融危機和債務危機所累，美國和歐盟的傳統領導地位遭到削弱，中國由于巨大的經濟體量和對世界經濟的影響，在國際經濟外交舞臺上開始成為與美歐并肩的三大領導者。而這種領導性地位在2013年之后更加明顯，并主要表現為中國在國際經濟制度建設中引領性作用的日益凸顯。

從具體途徑看，中國引領國際經濟制度建設的方式主要包括：引領創建新制度與改革舊制度，主動發起議題，向國際經濟機構輸送人才，以及參與乃至引領國際經濟規則制定等。

第一，引領創建新制度與改革舊制度。近年來，美國等西方大國建設國際制度意愿有所下降，中國則主動承擔起推動全球經濟治理的責任，積極引領創建了諸多國際經濟機制。在周邊地區，中國提出建設“中巴經濟走廊”“中孟印緬經濟走廊”與瀾湄合作等區域經濟合作倡議，其中瀾湄合作機制自2016年成立以來，在短期內已發展成為中南半島乃至東南亞地區最具影響力、成效最為顯著的次區域經濟合作機制之一。在全球或亞太區域層面，中國倡導籌建金磚國家新開發銀行、上合組織開發銀行和亞洲基礎設施投資銀行（簡稱亞投行，AIIB）等國際金融機構，[10]動搖了國際貨幣基金組織、世界銀行與亞洲開發銀行等既有國際金融組織在全球與區域金融治理中的壟斷地位。與此同時，中國在貿易領域也正在引領創建以RCEP為代表的區域自貿協定。在當前貿易保護主義上升的國際背景下，以RCEP為代表的自貿協定被寄予了維護自由貿易秩序的希望。中國創建新制度的另一項重大成就是舉辦“一帶一路”國際合作高峰論壇并將其發展成為常設性的國際會議制度。中國于2017年和2019年分別在北京主辦了第一屆和第二屆論壇，兩次都吸引了100多個國家的積極參與，而且第二屆與第一屆相比，辦會規模明顯擴大，會議成果也明顯增多。論壇的成功舉辦與不斷發展標志著“一帶一路”倡議作為全球經濟治理的新模式愈發得到世界大多數國家的認可、支持與參與。

中國在推動既有國際經濟制度的改革中也發揮了積極作用。首先是國際貨幣基金組織的變革，其焦點在于成員國份額權和投票權的分配、特別提款權分配與貨幣籃子擴容、調整執行董事會構成等。[11]而中國在其中的推動作用表現為與其他新興市場國家及發展中國家聯合起來敦促國際貨幣基金組織執行董事會增加上述國家的份額權與投票權。與此同時，通過外交交涉等多種手段促使國際貨幣基金組織董事會同意對特別提款權貨幣籃子進行擴容，將人民幣納入其中。中國推動世界銀行變革的案例與國際貨幣基金組織相似，最為主要的成就在于為新興市場國家與發展中國家以及轉型國家爭取了更多的權益（如提高3.13%的投票權）。相比較之下，世界貿易組織改革的議題更為復雜，其中最為核心的是對等貿易、國家干預與爭端解決的問題。對此，中國也提出了自己的立場并積極聯合相關國家推進世界貿易組織的改革進程。中國堅持改革必須遵循協商一致的決策機制，堅持“所有制中立”的世界貿易組織傳統立場，主張以發展為核心，這與大多數發展中國家或轉型國家的立場一致;在爭端解決方面則主張盡快打破上訴機構成員遴選僵局，并對上訴機構的權限予以必要澄清和限制等，這與除美國外的大多數世界貿易組織成員觀點相同。[12]基于上述立場，中國為推動世界貿易組織改革作出諸多努力，比如向世界貿易組織提交《中國關于世貿組織改革的建議文件》，提出關于世界貿易組織改革的“中國方案”，并與歐盟等世界貿易組織成員展開積極溝通與聯合行動等。但總體來看，由于成員立場分歧嚴重，世界貿易組織改革目前仍處于困局之中。

第二，在國際經濟制度平臺上主動發起議題。歷史上，中國在國際經濟制度舞臺上缺乏議題發起的能力，更多地作為歐美議題倡議的被動應對者，最為典型的就是面對美日歐聯合發起的人民幣匯率問題，中國只能被動接招。如今，中國開始提出自己的議題，比如2009年二十國集團倫敦峰會前夕，時任中國人民銀行行長周小川提議創建“超主權國際儲備貨幣”以替代現行的“單一國際儲備貨幣”，并進一步提出應提升特別提款權作為國際貨幣的功能，并積極推動國際金融體系改革;[13]在2016年二十國集團杭州峰會上，中國正式提出全球經濟治理的“中國方案”;在對美經濟外交中，中國提出在美外匯資產安全問題以及投資保護主義問題。這一系列改革和合作倡議的提出，標志著中國開始成為國際經濟制度中的議題領導者。

第三，積極向國際經濟機構輸送人才。在成為諸多國際經濟組織的正常甚至核心成員之后，中國開始努力向這些國際經濟組織輸送更多的人才，從而加強中國在其中的領導作用。在貿易領域，中國原常駐世界貿易組織總代表易小準成為首位來自中國的世界貿易組織副總干事;在金融領域，中國經濟學家林毅夫被任命為世界銀行高級副行長兼首席經濟學家，這是發展中國家人士首次出任這一要職;中國人民銀行副行長朱民也成為首位中國籍國際貨幣基金組織副總裁。此外，在農業領域，中國原農業農村部副部長屈冬玉在2019年成功當選為聯合國糧食及農業組織（FAO）的總干事，成為首位FAO的中國籍總干事。中國面孔在多個重要國際經濟組織中亮相，打破了歐美國家對主要國際經濟組織領導權的壟斷地位，也是國際社會對中國在國際經濟機制中發揮領導性作用的認可和期待。通過輸送人才，全球經濟治理必將更多體現中國理念。

第四，參與并引領國際經濟規則的制定。早在1955年萬隆會議上，中國提出的和平共處五項原則就成為中國進行國際規則引領的首次嘗試。雖然現今中國在國際規則制定方面總體上仍處于不利和弱勢地位，但在某些領域的國際規則制定上已經開始發揮了領導作用。比如中國在環境和氣候外交中提出公平、“共同但有區別的責任”和各自能力原則，得到世界很多國家的認同，并成為國際氣候談判的重要原則。而國際氣候制度的“新生性”、氣候治理發展的“不確定性”為中國重塑國際氣候制度準備了良好契機。[14]2008年國際金融危機爆發之后，中國提出要加強金融領域的監管，反對美國式的放任自由，這也成為國際金融治理領域的共同基調。此外，上文提及的中國引領創建的諸多國際經濟制度，如金磚國家新開發銀行、亞投行、“一帶一路”國際合作高峰論壇等也包含了在國際規則上的創新，這些機制實際上打破了現行由歐美日等國主導的全球金融與經濟治理格局，建立起以中國為代表的新興市場國家所引領的一套新型國際金融與經濟規則體系，并形成當前兩種規則體系共存的局面。

從歷史發展趨勢來看，國際經濟制度的變遷日趨多元化與復雜化。盡管自2017年以來，美國一系列“退群”舉措在一定程度上削弱了國際經濟制度在全球經濟治理中的效力，但對于國際貨幣基金組織和世界銀行等核心國際經濟制度，美國一直堅持“守成”策略，甚至還尋求創建美日歐自貿協定等新的制度框架，這充分說明了國際經濟制度尚未退出歷史舞臺。相反，其在未來的全球經濟秩序構建中還將繼續發揮不可替代的作用。在國際經濟制度的演變過程中，中國的角色逐漸由邊緣走向中心，這對于中國而言既是機遇也是挑戰。前者表現為中國在全球經濟治理中的影響力與話語權正在顯著提升，后者主要包括中國所應承擔的國際責任在增加，以及來自其他大國的戰略競爭壓力逐步增大。

【本文受復旦大學“中美友好互信計劃”資助】

（作者系中國人民大學國際關系學院教授，國家發展與戰略研究院研究員）

（責任編輯：蘇童）

[1] 張發林：《全球金融治理體系的演進：美國霸權與中國方案》，載《國際政治研究》，2018年第4期，第17頁。

[2] 李巍：《金融外交在中國的興起》，載《世界經濟與政治》，2013年第2期，第82頁。

[3] 王勇：《中美經貿關系》，北京：中國市場出版社，2007年版，第232-234頁。

[4] Nicholas R. Lardy， Integrating China into the Global Economy， Washington， D.C： Brookings Institution Press， 2002， pp.29-62.

[5] 薛榮久：《入世在中國改革開放中的意義、作用與維護》，載《國際貿易問題》，2018年第10期，第2頁。

[6] 王明國：《制度實踐與中國的東亞區域治理》，載《當代亞太》，2017年第4期，第107頁。

[7] 李巍主編：《中國經濟外交藍皮書（2019）：紛爭年代的大國經濟博弈》，北京：中國社會科學出版社，2019年版，第35頁。

[8] 陳文敬：《我國自由貿易區戰略及未來發展探析》，載《理論前沿》，2008年第17期，第9頁。

[9] Injoo Sohn，“Learning to Co-operate： Chinas Multilateral Approach to Asian Financial Co-operation”， The China Quarterly， No. 194， Jun. 2008， pp.309-326.

[10] 霍侃、陳立雄：《亞投行漸近》，http：//magazine.caixin.com/2014-04-25/100670577.html。

[11] 盛斌、馬斌：《全球金融治理改革與中國的角色》，載《社會科學》，2018年第8期，第16-17頁。

[12] 廖凡：《世界貿易組織改革：全球方案與中國立場》，載《國際經濟評論》，2019年第2期，第43頁。

[13] 周小川：《關于改革國際貨幣體系的思考》， http：//www.pbc.gov.cn/publish/hanglingdao/2950/2010/201009141939040 97315048/20100914193900497315048_.html。

[14] 嚴雙伍、肖蘭蘭：《中國參與國際氣候談判的立場演變》，載《當代亞太》，2010年第1期，第88-89頁。