李 浩

一、綠色發(fā)展理念的提出

在黨的十八屆五中全會上，習近平同志提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享“五大發(fā)展理念”。由此，綠色發(fā)展作為我國經(jīng)濟和社會發(fā)展重要指導思想得以確立，成為“十三五”乃至更長時期發(fā)展的一個基本理念。

綠色發(fā)展首先是一種理念。所謂理念，一是指信念，如人生的理念，二是指思想、觀念，如經(jīng)營理念、文化理念等。人作為理性動物，其行為受其思想的支配，因而理念對人們的行為具有引導和支配作用，在正確理念引導下，人們會作出正確的、有益于社會的行為，而在錯誤理念的支配下，就會作出錯誤的、有害于社會的行為。綠色發(fā)展理念，是指以人與自然和諧為價值取向，以綠色低碳循環(huán)為主要原則，以生態(tài)文明建設(shè)為基本抓手的發(fā)展理念。(1)參見任理軒：《堅持綠色發(fā)展(深入學習貫徹習近平同志系列重要講話精神)》，載《人民日報》2015年12月22日。

綠色發(fā)展還是一種新的發(fā)展模式。與傳統(tǒng)的只注重生產(chǎn)力水平提高、只注重當下生產(chǎn)能力提升的發(fā)展模式不同，綠色發(fā)展要求正確處理經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系，正確處理當下發(fā)展與長遠發(fā)展的關(guān)系，把保護環(huán)境作為發(fā)展經(jīng)濟必須考量的重要因素，要求在生態(tài)環(huán)境容量和資源承載能力許可的條件下謀求發(fā)展。

在實行改革開放政策之前，中國長期處于生產(chǎn)力發(fā)展水平低、經(jīng)濟落后的狀態(tài)，社會的主要矛盾是落后的社會生產(chǎn)力與人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需求的矛盾，所以1979年中國實行改革開放政策后，提高生產(chǎn)力、大力發(fā)展生產(chǎn)力成為國家的中心任務(wù)。經(jīng)過30多年的發(fā)展，社會生產(chǎn)力有了空前的提高，人民群眾的物質(zhì)生活水平有了巨大的改觀，中國已經(jīng)成為世界上第二大經(jīng)濟體。但與此同時，另一方面的問題——資源和環(huán)境問題——日漸凸顯。在一些地方，不見了青山綠水，不見了藍天白云，許多城市長期在霧霾的籠罩之下，清新空氣成了稀缺資源。于是出現(xiàn)了非常奇怪、矛盾的現(xiàn)象，一方面，我們的物質(zhì)生活越來越豐富，我們擁有了越來越多的城市、越來越寬闊的道路、越來越多的高檔賓館、越來越舒適的住宅、越來越多的汽車、越來越先進的家用電器、越來越精美的食品；但另一方面，干凈的水源越來越少、清新的空氣越來越少、無毒的土地越來越少。人類賴以生存的自然環(huán)境在不斷惡化，人們的健康、生命受到了前所未有的威脅。

造成這一矛盾現(xiàn)象的根本原因在于環(huán)境污染。環(huán)境污染包括了大氣污染、水污染(包括地表水和地下水污染)、土地污染等。污染是立體式的、全方位的，遍及人類整個生存環(huán)境。

有數(shù)據(jù)表明，中國是PM2.5污染最嚴重的國家之一，是全球二氧化硫污染最廣和氮氧化物污染上升最快的區(qū)域之一。大氣污染嚴重的主要原因是：經(jīng)濟發(fā)展方式粗放，產(chǎn)能產(chǎn)量過剩；能源消耗超計劃增長、結(jié)構(gòu)和利用不合理；機動車保有量增長過快，路油管問題突出；個別污染物減排，多數(shù)污染物持續(xù)增長；環(huán)境監(jiān)管能力不足，違法排污屢禁不止。(2)邢利宇：《專家解析中國大氣污染五大成因，污染物排放已成片》，載“中國新聞網(wǎng)”，http://www.chinanews.com/gn/2013/10-22/5411129.shtml，最后訪問日期：2019年6月12日。

水污染也是近年來中國面臨的嚴重環(huán)境問題之一。中國雖然擁有長江、黃河、珠江等大江大河，但由于中國人口眾多，中國又是水資源嚴重匱乏的國家，根據(jù)2014年5月中國政府網(wǎng)提供的信息，我國人均水資源量只占世界平均的28%。由于氣候變化和人為活動的影響，很多地方水資源的衰減率達到10%～20%，我國有300多萬平方公里自然環(huán)境生態(tài)比較脆弱的地區(qū)，長期不合理的水土資源開發(fā)，使得很多地方的河湖被不斷地侵占萎縮，導致河道斷流、濕地減少。我國目前工業(yè)和生活用水達到2000億噸規(guī)模，廢水排放量達到700億噸規(guī)模，有些地方的水源地水質(zhì)也發(fā)生了惡化。(3)《圖解：我國水資源現(xiàn)狀及應對措施》，載“中國政府網(wǎng)”，http://www.gov.cn/xinwen/2014-05/29/content_2690013.htm，最后訪問日期：2019年4月21日。

土地污染狀況也十分嚴重。隨著工業(yè)化的快速發(fā)展，土地不斷受到各種污染，一些良田變成了毒地。“當前，我國土壤污染出現(xiàn)了有毒化工和重金屬污染由工業(yè)向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移、由城區(qū)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移、由地表向地下轉(zhuǎn)移、由上游向下游轉(zhuǎn)移、由水土污染向食品鏈轉(zhuǎn)移的趨勢，逐步積累的污染正在演變成污染事故的頻繁爆發(fā)。”(4)孫彬等：《大地之殤》，載《經(jīng)濟參考報》2012年6月11日。

這表明，中國在快速實現(xiàn)現(xiàn)代化的同時，也在快速步入風險社會，正生活在文明的火山上，人們在享受現(xiàn)代化帶來的舒適生活的同時，也在日益深切地感受到現(xiàn)代化造成的風險——嚴重污染對植物、動物、人類生命健康的巨大威脅。誠如貝克所言，“與財富的具體可感相比，風險具有某種非現(xiàn)實性。在根本的意義上，風險既是現(xiàn)實的又是非現(xiàn)實的。一方面，有很多危險和破壞今天已經(jīng)發(fā)生了：水體的污染與減少，森林的破壞，新的疾病，等等。另一方面，風險實際對社會的刺激在于未來預期的風險。在這個意義上，存在著一旦發(fā)生就意味著規(guī)模大到以至于在其后不可能采取任何行動的破壞的風險。”(5)[德]烏爾里希·貝克：《風險社會》，何博聞譯，譯林出版社2003年版，第35頁。

風險社會的到來提醒我們，原有的發(fā)展模式再也不能繼續(xù)了，到了反思和改變的時候了。這就是國家提出綠色發(fā)展的現(xiàn)實背景。

二、綠色發(fā)展對于江蘇的必要性與緊迫性

毫無疑問，綠色發(fā)展對于整個中國來說都是必要的，但對于作為改革開放的排頭兵、肩負率先實現(xiàn)“四個現(xiàn)代化”使命的江蘇而言，更能夠體會到、感受到綠色發(fā)展的必要性和緊迫性。

首先，江蘇是經(jīng)濟大省。長期以來，江蘇是我國經(jīng)濟發(fā)展最快、經(jīng)濟規(guī)模總量最大、最具有發(fā)展?jié)摿Φ氖∮蛑弧?jù)國家統(tǒng)計局核定，江蘇省2018年創(chuàng)造地區(qū)生產(chǎn)總值92595.4億，同比增長6.7%。(6)參見《2018年江蘇GDP同比增長6.7%》，載《新華日報》2019年1月26日。江蘇是全國僅有的GDP突破9萬億的兩個省份之一，僅次于廣東，名列全國第二位。(7)參見凱風君：《全國GDP排行：粵蘇差距再擴大 重慶天津海南失速》，載“新浪網(wǎng)”，https://finance.sina.com.cn/china/gncj/2019-01-30/doc-ihqfskcp1635209.shtml，最后訪問日期：2019年6月15日。總體而言，經(jīng)濟增長與污染物的排放呈現(xiàn)出正相關(guān)關(guān)系，因為經(jīng)濟增長意味著人們生產(chǎn)各種產(chǎn)品，而生產(chǎn)產(chǎn)品不可能是無代價的，需要各種資源的開發(fā)、利用、消耗，需要排放生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢氣、廢水、廢料，例如生產(chǎn)化工產(chǎn)品，會產(chǎn)生廢氣、廢酸、污水等對環(huán)境造成污染、破壞的物質(zhì)。江蘇“隨著經(jīng)濟總量逐步擴大，污水排放量也逐漸增多，從1996年到2009年，廢水排放總量年均增長率為4.75%。”(8)楊曉慶、朱繼業(yè)：《江蘇省水環(huán)境污染與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系研究》，載《國土資源科技管理》2013年第2期。因此，經(jīng)濟發(fā)展越快、經(jīng)濟總量越大，對環(huán)境造成損害、破壞的可能性就越大，尤其是在未能充分認識環(huán)境保護的重要性，未能擺正經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系之時。(9)有一種觀點認為，要發(fā)展經(jīng)濟，污染不可避免，西方發(fā)達國家走的是先污染、后治理的發(fā)展道路，因此我國的發(fā)展，也可以走先發(fā)展、再治理的道路。

其次，江蘇是人口大省。從20世紀80年代以來，江蘇人口就一直在持續(xù)增加。從1982年到2010年，我國先后進行了四次人口普查，這四次普查中江蘇人口的情況是：1982年，全省人口為6052.11萬人；1990年，全省人口總數(shù)為6705.65萬人；2000年，人口總數(shù)為7304.36萬；2010年，人口總數(shù)為7866.09萬。到2018年初，江蘇人口數(shù)約為8029.3萬。上述人口數(shù)僅為常住人口，并未把流動人口包括在內(nèi)。由于江蘇的自然條件好、經(jīng)濟發(fā)展快，能夠提供的工作機會多，所以流動人口也相當多，尤其是蘇南地區(qū)。以蘇州為例，根據(jù)蘇州市公安局提供的信息，2018年初統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在1000多萬的常住人口中，共有外來人口830余萬，其中戶籍外來人口680余萬，流動外來人口150余萬。(10)參見《蘇州流動人口大數(shù)據(jù)發(fā)布 江蘇省40%流動人口都在蘇州》，載“名城新聞網(wǎng)”，http://news.2500sz.com/doc/2019/01/18/392426.shtml，最后訪問日期：2019年4月21日。

一般而言，人口與污染也是呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系的，人口數(shù)量越多，產(chǎn)生的污染物也就越多。在現(xiàn)代化程度高、物質(zhì)生活條件好的地區(qū)，同樣的人口數(shù)量，會產(chǎn)生更多的污染物。污染包括水污染、大氣污染、土壤污染等，江蘇在社會經(jīng)濟發(fā)展中，面臨著來自上述污染的嚴峻挑戰(zhàn)。

江蘇的水域面積達1.66萬平方公里，居全國各省的首位，素有“水鄉(xiāng)”之稱。但江蘇存在著相當高的水污染風險。近十年來，水污染事件進入高發(fā)期，全國出現(xiàn)的各類水污染事件超過1000件。根據(jù)《中國環(huán)境報》對從2004年到2014年部分水污染事件的報道，13件重大水污染事件有4件就發(fā)生在江蘇，它們分別是2007年太湖的藍藻暴發(fā)事件、江蘇沭陽水污染事件，2009年江蘇鹽城水污染事件，2014年的江蘇靖江水污染事件。(11)參見文雯：《十年來發(fā)生的部分水污染事件》，載《中國環(huán)境報》2014年7月4日。

江蘇水污染問題嚴重，與其城鎮(zhèn)化程度高、城鎮(zhèn)人口多有密切關(guān)系。生活在城鎮(zhèn)中的人每天不可避免地要排放生活污水，生活在城鎮(zhèn)中的人越多，產(chǎn)生、排放污水的量就越大。“2000年江蘇省城鎮(zhèn)生活污水排放量為14.74億t，到2013年全省生活污水排放量增加至37.35億t，是2000年生活污水排放量的2.53倍，其年均增長率高達7.53%。”(12)張丹丹、沈菊琴：《江蘇省經(jīng)濟發(fā)展與水環(huán)境污染關(guān)系的實證研究》，載《遼寧農(nóng)業(yè)科學》2015年第4期。這類增長堪稱“指數(shù)式增長”。

除了水污染之外，大氣污染也是江蘇社會經(jīng)濟發(fā)展中面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。江蘇的大氣污染問題相當嚴重，江蘇地處長江三角洲，據(jù)環(huán)保部數(shù)據(jù)，在全國三大大氣污染控制區(qū)域中，PM2.5平均濃度從高到低排序分別是京津冀、長三角、珠三角。2013年12月初，中國出現(xiàn)了入冬以來最大范圍的霧霾，局部地區(qū)出現(xiàn)了中度到重度霾，一些城市的能見度不足500米。在那次大范圍的霧霾天氣中，江蘇的大氣污染尤為突出。在2013年12月3日19點中國城市空氣污染實時排行中，污染排名前十五的城市為：淮安455，哈爾濱438，泰州404，揚州400，宿遷397，連云港357，徐州347，湖州345，常州337，邢臺336，青島311，衡水289，無錫269，南通263，長春262。(13)《全國空氣污染排行出爐，江蘇幾成重災區(qū)》，載《新華日報》2013年12月3日。近年來，經(jīng)過各方面的努力，雖然空氣質(zhì)量總體上有所改善，但大氣污染問題仍相當嚴重。

土地污染同樣不容樂觀。江蘇是工業(yè)大省和工業(yè)強省，在江蘇的工業(yè)中，化學工業(yè)占有相當大的比例。雖然各種工業(yè)生產(chǎn)幾乎都免不了要產(chǎn)生、排放污染物，但化學工業(yè)帶來的污染通常更多、更嚴重。近年來江蘇的一些重大污染事件，幾乎都是化工生產(chǎn)惹的禍，對土地的污染也是如此。2016年，江蘇發(fā)生了常州外國語學校毒地污染事件。江蘇常州外國語學校搬遷新址后，493名學生先后檢查出皮炎、血液指標異常等情況，個別學生查出患有淋巴癌等。據(jù)悉，學校附近正在開挖的地塊上曾是三家化工廠，學生們的身體異常情況疑似與化工廠“毒地”相關(guān)。這些化工廠不僅將有毒廢水直接排出廠外，還將危險廢物偷偷埋到了地下。常州外國語學校北邊的化工廠舊址環(huán)境檢測結(jié)果顯示：該地地下水和土壤中的氯苯濃度分別超標達94799倍和78899倍。(14)參見張雅、屈暢：《493名學生疑因“毒地”身體異常》，載《北京青年報》2016年4月18日。

幸運的是，在中央綠色發(fā)展理念的指引下，巨大的環(huán)境壓力正轉(zhuǎn)化為巨大的動力，為從根本上扭轉(zhuǎn)環(huán)境的持續(xù)惡化，江蘇全省上下進行了不懈的努力，并取得了階段性的成效。在為保護環(huán)境進行的各項工作中，公益訴訟無疑是其中一個重要方面。

三、環(huán)境民事公益訴訟的江蘇實踐

(一)公益訴訟在我國的設(shè)立和發(fā)展

在現(xiàn)代社會中，法律作為一種規(guī)制人們行為、調(diào)整社會關(guān)系、促進社會變革的工具和手段，起著越來越大的作用，在強調(diào)依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的當代中國，把法律所起的作用界定為核心作用也并不過分。

綠色發(fā)展理念對綠色發(fā)展有先導作用，但如果不把綠色發(fā)展以法律形式規(guī)定下來，綠色發(fā)展的理念就很難落實，甚至有落空的危險。

環(huán)境污染、破壞生態(tài)是綠色發(fā)展的對立面，破壞生態(tài)環(huán)境的發(fā)展是對綠色發(fā)展的否定與背棄，因而，要想真正貫徹綠色發(fā)展的理念，就要真正遵守、執(zhí)行環(huán)境保護方面的法律、法規(guī)。

應當說，單就立法層面而言，我國在1989年12月26日就制定了《中華人民共和國環(huán)境保護法》，水污染防治法、大氣污染防治法、固體廢棄物污染防治法等法律也相繼制定。但是，一旦把目光轉(zhuǎn)向法律實施層面，諸多問題就暴露出來了，不僅污染、破壞環(huán)境的行為頻頻發(fā)生，而且相當多的行為人也未被依法追究責任。在一些污染事件中，原本負有保護環(huán)境職責的地方政府，反而為污染行為大開綠燈，淪為污染行為人的保護傘。(15)參見金煜：《華北污染地下水企業(yè)平均僅罰7萬》，載《新京報》2013年5月10日。

正是在這一背景下，民事公益訴訟開始出現(xiàn)在中國的法律中，在2012年修訂民事訴訟法時，首次在法律中寫入了公益訴訟。該法第55條規(guī)定“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”

民事訴訟，主要是為解決私人之間涉及財產(chǎn)權(quán)或人身權(quán)的爭議，保護私權(quán)主體的民事權(quán)益而設(shè)立的一項制度。與只是關(guān)涉私益的傳統(tǒng)的民事訴訟相比，民事訴訟法設(shè)立的公益訴訟有兩個顯著特點：其一是原告與本案的訴訟標的并無直接的利害關(guān)系；其二是原告起訴的目的是維護社會公共利益。這兩個特點，也是公益訴訟與傳統(tǒng)民事訴訟關(guān)鍵的區(qū)別點。

原告資格，即究竟誰才有權(quán)代表公共利益提起訴訟，可以說是構(gòu)建民事公益訴訟制度的一個核心問題。根據(jù)我國民事訴訟法第55條的規(guī)定，有權(quán)提起公益訴訟的主體包括法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織，但由于法律并未進一步明確哪些機關(guān)才屬于法律規(guī)定的機關(guān)、哪些組織才是有關(guān)組織，這個問題要留待之后的法律來解決。

民事訴訟法修改不久，全國人大常委會于2014年4月對我國的環(huán)境保護法進行了修改，在這次修改中，明確規(guī)定了對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的組織可以向法院提起訴訟：(1)依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；(2)專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)5年以上且無違法記錄。(16)參見2014年環(huán)境保護法第58條。

環(huán)境保護法的修訂雖然明確了有權(quán)提起公益訴訟的主體，但對主體范圍的設(shè)定還是相當窄的，只規(guī)定了環(huán)保公益組織可以提起此類訴訟，按照上述規(guī)定，無論是行政機關(guān)還是檢察機關(guān)都不能提起環(huán)境公益訴訟。

不過，在隨后的改革實踐中，有權(quán)提起公益訴訟的主體很快就得以擴展。在2015年，人民檢察院和政府先后加入了民事公益訴訟提起者的隊伍。(17)在民事公益訴訟中，檢察機關(guān)雖然是提起訴訟的一方，但為了區(qū)別于其他原告，稱為“公益訴訟人”。2015年7月1日，全國人大常委會通過了《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展民事公益訴訟試點工作的決定》，該《決定》確定的試點地區(qū)包括13個省、自治區(qū)、直轄市。為期兩年的試點取得成功后，全國人大常委會于2017年6月再次修改民事訴訟法和行政訴訟法，規(guī)定人民檢察院有權(quán)提起民事公益訴訟和行政公益訴訟。2015年12月3日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》，根據(jù)該《試點方案》，云南、貴州等七個省進行了由省級政府作為賠償權(quán)利人向破壞生態(tài)環(huán)境的責任人進行索賠的改革試點，具體做法是對一定類別的破壞生態(tài)環(huán)境的行為，賠償權(quán)利人先與責任人進行賠償方面的磋商，磋商不成的，再提起訴訟。(18)對由政府提起的生態(tài)損害賠償訴訟的性質(zhì)，理論界存在著爭議，存在“國益訴訟說”“私益訴訟說”“公益訴訟說”“混合訴訟說”。參見彭中遙：《生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)認定與制度完善》，載《內(nèi)蒙古社會科學》(漢文版)2019年第1期。這一改革試點現(xiàn)已在全國范圍開展。(19)參見中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2017年12月印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》。

無論是檢察機關(guān)進行公益訴訟的試點還是省級政府主張生態(tài)損害賠償?shù)脑圏c，江蘇省都屬于試點的地區(qū)，也就是說，江蘇是相對比較早的公益組織、檢察機關(guān)、省級政府都有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的地區(qū)。以下，對江蘇這方面的實踐做些說明和分析。

(二)江蘇環(huán)境公益訴訟的基本情況

雖然本人尚無法獲取江蘇省迄今為止已經(jīng)提起的環(huán)境民事公益訴訟案件的確切數(shù)據(jù)，也無從獲悉已經(jīng)提起的環(huán)境民事公益訴訟審理和裁判的準確情況，但是，從已經(jīng)公開的各種信息，依然能夠看出這類訴訟的基本情形。

1. 江蘇省高級人民法院工作報告中相關(guān)信息(20)法院是民事公益訴訟案件的受理者和審理者，因而對于全省法院每年受理多少此類公益訴訟案件，江蘇省高級人民法院有著最準確、最權(quán)威的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。江蘇省高級人民法院的院長每年都要向省人大常委會作工作報告，報告上一年度全省法院的工作，所以可以從江蘇省高級人民法院的工作報告中獲取這方面的信息。本文之所以列舉2015年至2019年江蘇高院的工作報告中的數(shù)據(jù)，是由于在2014年江蘇高院的工作報告中沒有涉及公益訴訟的內(nèi)容。

(1)2015年法院工作報告。大力推進環(huán)境公益訴訟。嚴格執(zhí)行民事訴訟法，依法受理符合條件的社會組織提起的環(huán)境公益訴訟案件，共受理一審環(huán)境公益訴訟案件18件。(21)由于該工作報告報告的是上一年度的法院工作情況，所以18件環(huán)境公益訴訟案件是2014年全省法院受理的案件數(shù)量。江蘇省高級人民法院被最高人民法院確定為全國推進環(huán)境公益訴訟試點單位。

(2)2016年法院工作報告。依法受理環(huán)境公益訴訟案件，受理符合條件的社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件14件。支持檢察機關(guān)開展公益訴訟試點工作，就受理條件、審判方式等問題與省檢察院充分協(xié)商，目前已開始受理檢察機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟案件。

(3)2017年法院工作報告。依法審理環(huán)境公益訴訟案件，貫徹恢復性司法和預防性司法理念，切實維護社會公眾環(huán)境權(quán)益，新收環(huán)境公益訴訟案件25件。公開開庭審理全國首例由檢察機關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟案件。依法支持、監(jiān)督國土、林業(yè)、水利等部門履行生態(tài)資源保護職責。

(4)2018年法院工作報告。省法院首次發(fā)布江蘇環(huán)境資源審判白皮書，全省法院有4件案例入選最高人民法院發(fā)布的環(huán)境公益訴訟十大案例。(22)根據(jù)該白皮書提供的數(shù)據(jù)，2017年,全省新收環(huán)境公益訴訟案件59件,結(jié)案36件；新收江蘇省政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件2件。揚州、淮安、宿遷等8家中院制定服務(wù)保障地方生態(tài)文明建設(shè)的實施意見，為省委、省政府“263”專項行動提供有力司法保障。(23)“263”專項行動是指江蘇省于2016年底開始實施的“兩減六治三提升”計劃。具體而言，“兩減”指以減少煤炭消費總量和減少落后化工產(chǎn)能為重點；“六治”是指重點治理太湖水環(huán)境、生活垃圾、黑臭水體、畜禽養(yǎng)殖污染、揮發(fā)性有機物污染和環(huán)境隱患；“三提升”則是指提升生態(tài)保護水平、提升環(huán)境經(jīng)濟政策調(diào)控水平、提升環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法水平。依法審理環(huán)境公益訴訟案件，南京中院審結(jié)全國首例由省政府作為原告提起的環(huán)境民事公益訴訟案，被評為2017年度人民法院十大民事行政案件。

(5)2019年法院工作報告(2019年1月16日)。新收環(huán)境公益訴訟案件133件，判處污染者賠償環(huán)境損害修復費用1.19億元。省政府作為原告提起的環(huán)境損害賠償案，判決被告企業(yè)賠償環(huán)境修復費用5 400余萬元。

2014—2018江蘇法院受理環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量曲線圖

2. 典型案例

環(huán)境公益訴訟的典型案例

2017年3月7日，最高人民法院召開的新聞發(fā)布會發(fā)布了環(huán)境公益訴訟的十大典型案例。從2015年1月到2016年12月底，全國法院共受理社會組織和試點地區(qū)檢察機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟一審案件189件(環(huán)境民事公益訴訟一審案件137件，環(huán)境行政公益訴訟一審案件51件，行政附帶民事公益訴訟一審案件1件)，審結(jié)73件，受理二審案件11件，全部審結(jié)。這十大典型案件是從上述案件中選出的。在十大典型案件中，發(fā)生在江蘇的有4件。它們是：

(1)泰州市環(huán)保聯(lián)合會訴江蘇常隆化工有限公司等公司環(huán)境侵權(quán)案。

2012年1月至2012年3月間，江蘇常隆化工有限公司(以下稱“常隆化工”)等六家公司把生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的總數(shù)達25 349.47噸的廢酸、硫酸等危險廢棄物，以支付每噸20～100元不等的價格，交給無處理危險廢棄物資質(zhì)的江中公司等單位處置，江中公司等單位的人員將這些化工危險廢棄物倒入泰興市的泰運河、泰興市高港區(qū)的古馬干河，造成河水污染。2014年8月4日，泰州市環(huán)保聯(lián)合會向泰州市中級人民法院提起訴訟，稱六被告的行為造成了兩條河水的嚴重污染，請求法院判決六被告賠償污染修復費用164 792 898元。泰州市中級人民法院一審判決認定環(huán)境侵權(quán)事實成立，判決常隆化工等六被告賠償160 666 745.11元。被告不服一審判決并提出上訴。江蘇省高級人民法院經(jīng)兩次開庭審理后作出終審判決。二審判決維持了一審所確定的被告修復環(huán)境應承擔的賠償費用。但對該筆費用的支付方式作出了兩項變更。(24)其一是如果當事人提出申請，且能夠在本判決生效之日起三十日內(nèi)提供有效擔保的，上述款項的40%可以延期至本判決生效之日起一年內(nèi)支付；其二是本判決生效之日起一年內(nèi)，如六被告能夠通過技術(shù)改造對副產(chǎn)酸進行循環(huán)利用，明顯降低環(huán)境風險，且一年內(nèi)沒有因環(huán)境違法行為受到處罰的，其已支付的技術(shù)改造費用可以憑環(huán)保行政主管部門出具的企業(yè)環(huán)境守法情況證明、項目竣工環(huán)保驗收意見和具有法定資質(zhì)的中介機構(gòu)出具的技術(shù)改造投入資金審計報告，向泰州市中級人民法院申請在延期支付的40%額度內(nèi)抵扣。參見江蘇省高級人民法院民事判決書，(2014)蘇環(huán)公民終字第00001號。

(2)中華環(huán)保聯(lián)合會訴江蘇省江陰長涇梁平生豬專業(yè)合作社等養(yǎng)殖污染訴訟案。

本案的被告辦有規(guī)模較大的生豬養(yǎng)殖場，養(yǎng)殖場日常存欄的生豬有2 000到3 000頭，養(yǎng)豬場雖然也配有處理污染物的設(shè)備，但這些設(shè)備只是在應付檢查時才啟用。2016年夏天，養(yǎng)殖場將未經(jīng)處理的糞污滲漏進附近河道，對水體和土壤造成污染。環(huán)保部門多次對這家養(yǎng)殖場進行處罰，但收效甚微。中華環(huán)保聯(lián)合會獲悉這一情況后，向法院提起訴訟，請求法院判令被告方立即停止侵害并對環(huán)境進行修復。在訴訟期間，被告停止了養(yǎng)殖和排污行為，法院委托鑒定部門制定了修復和監(jiān)理的方案，法院還委托當?shù)氐沫h(huán)保部門對修復方案的落實情況進行驗收。

(3)鎮(zhèn)江市生態(tài)環(huán)境公益保護協(xié)會(以下稱“鎮(zhèn)江環(huán)保協(xié)會”)訴江蘇優(yōu)立光學眼鏡公司(以下稱“優(yōu)立公司”)固體廢物污染案。

優(yōu)立公司是江蘇省丹陽市一家生產(chǎn)樹脂眼鏡鏡片的企業(yè)。2014年4月至7月期間，優(yōu)立公司將加工眼鏡片產(chǎn)生的廢料約5.5噸交給3名貨車司機，傾倒于某拆遷空地，造成環(huán)境污染。鎮(zhèn)江公益協(xié)會提起訴訟，請求判令被告采取措施消除污染，或者賠償因其環(huán)境污染所需的相關(guān)修復費用234 400元。在審理中，經(jīng)組織評定，法院確認該類廢物不具有危險特性，可交由第三方綜合利用或者以無害化焚燒等方式進行處置。一審法院遂判令優(yōu)立公司在丹陽市環(huán)境保護局的監(jiān)督下將該類廢物運交垃圾發(fā)電廠焚燒發(fā)電。

(4)江蘇省徐州市人民檢察院訴徐州市鴻順造紙有限公司環(huán)境污染案。

2015年2月24日至25日，徐州市鴻順造紙有限公司經(jīng)理王某某臨時設(shè)置直徑20厘米鐵質(zhì)排放管，將未經(jīng)處理的生產(chǎn)廢水2 000余噸排入蘇北堤河，污染了周邊環(huán)境。2015年3月12日，徐州市銅山區(qū)環(huán)境保護局作出行政處罰決定，對鴻順造紙公司處以人民幣10萬元的罰款。檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)上述案件線索，遂對該案進行立案審查。徐州檢察院立案審查后，向徐州市符合提起環(huán)境民事公益訴訟主體資格的三家環(huán)保社會組織發(fā)出了督促起訴意見書，告知其有權(quán)向人民法院提起訴訟，要求污染環(huán)境者承擔民事責任。上述組織收到督促起訴意見書后分別復函稱，目前不具備開展公益訴訟的能力，無法承擔提起訴訟的責任。在此情況下，徐州市人民檢察院向徐州市中級人民法院提起訴訟，要求被告賠償污染環(huán)境所造成的損失。(25)參見《江蘇省徐州市人民檢察院對徐州市鴻順造紙有限公司污染環(huán)境案提起民事公益訴訟》，載“最高人民檢察院網(wǎng)上發(fā)布廳”，http://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/201512/t20151225_109821.shtml，最后訪問日期：2019年6月16日。

此外，最高人民法院也曾發(fā)布過2015年十大環(huán)境侵權(quán)典型案例，在這些環(huán)境侵權(quán)案例中，也有部分屬于環(huán)境公益訴訟的案例，常州市環(huán)境公益協(xié)會訴儲衛(wèi)清、常州博世爾物資再生利用有限公司(以下簡稱“博世爾公司”)等土壤污染民事公益訴訟案便是其中之一。該案件的大致情形是：2012年9月1日至2013年12月11日，不具備處置危險廢物的資質(zhì)的儲衛(wèi)清經(jīng)博世爾公司同意，使用該公司場地及設(shè)備，從事“含油濾渣”的處置經(jīng)營活動。無錫金科化工有限公司則允許其使用危險廢物經(jīng)營許

可證并以該公司名義從無錫翔悅石油制品有限公司、常州精煉石化有限公司等處違規(guī)購置油泥、濾渣，提煉廢潤滑油進行銷售牟利，造成博世爾公司場地及周邊地區(qū)土壤受到嚴重污染。2014年7月18日，常州市環(huán)境公益協(xié)會提起訴訟，請求判令儲衛(wèi)清、博世爾公司等四家公司共同承擔土壤污染損失的賠償責任。常州市中級人民法院審理后認定構(gòu)成共同侵權(quán)，判令五被告向江蘇省常州市生態(tài)環(huán)境法律保護公益金專用賬戶支付環(huán)境修復賠償金283萬余元。

生態(tài)環(huán)境保護典型案例

2019年3月2日，最高人民法院召開新聞發(fā)布會，發(fā)布《中國環(huán)境資源審判2017—2018》《中國環(huán)境司法發(fā)展報告2017—2018》以及生態(tài)環(huán)境保護典型案例。所發(fā)布的十大典型案例涵蓋大氣、水、土壤、礦產(chǎn)、林業(yè)、漁業(yè)、野生動物、自然保護區(qū)等環(huán)境要素和自然資源，類型包括私益訴訟、公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。(26)根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》，對破壞生態(tài)環(huán)境的行為，先由政府要求責任人進行賠償，就賠償問題與責任人進行磋商，責任人不愿意進行磋商或者磋商不成的，由政府提起生態(tài)損害賠償訴訟。此類訴訟被認為是與環(huán)境公益訴訟存在區(qū)別的一類新型訴訟。江蘇省人民政府訴安徽海德化工科技有限公司(以下簡稱“海德公司”)生態(tài)環(huán)境損害賠償案被收入其中。

海德公司于2014年分別將其生產(chǎn)中產(chǎn)生的廢堿液共計102.44噸交由沒有危險廢物處置資質(zhì)的李宏生等人處置，導致廢堿液幾經(jīng)轉(zhuǎn)手后分別被傾倒至長江靖江段和新通揚運河，造成嚴重水體環(huán)境污染。江蘇省政府向泰州中院提起訴訟，請求法院判決被告賠償生態(tài)環(huán)境修復費用、生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失費用等5 400多萬元。一審判決判令被告賠償上述費用共計5 482.85萬元，被告不服提起上訴，江蘇高院二審維持原判。(27)參見江蘇高院：《江蘇省人民政府訴安徽海德化工科技有限公司生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案二審宣判》，載“中國審判”，http://www.chinatrial.net.cn/news/18676.html，最后訪問日期：2019年6月15日。該案件是江蘇省政府首次單獨作為原告提起的生態(tài)損害賠償訴訟。

最高人民檢察院的指導性案例

2010年上半年至2014年9月，許建惠、許玉仙夫婦在常州市武進區(qū)遙觀鎮(zhèn)東方村委東方村小組租用他人廠房，非法從事廢樹脂桶、廢油桶的清洗業(yè)務(wù)，對廠房附近的土地造成嚴重污染。2015年6月17日，經(jīng)常州市武進區(qū)人民檢察院提起公訴后，被告人許建惠、許玉仙被依法追究了刑事責任。常州市檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)了上述案件線索，經(jīng)審查后認為，雖然兩被告的污染環(huán)境行為已經(jīng)被依法追究刑事責任，但現(xiàn)場留存的廢桶、殘渣，污水池里的污水、污泥尚未清除，污水池里的污水仍在不斷滲透，對土壤和地下水造成污染。常州市人民檢察院向常州市中級人民法院提起訴訟，要求判令兩被告依法及時處置場地內(nèi)遺留的危險廢物，消除危險；判令兩被告依法及時修復被污染的土壤，恢復原狀；判令兩被告依法賠償場地排污對環(huán)境影響的修復費用。法院審理后當庭作出判決，判令兩被告及時處置場地遺留危險廢物，消除環(huán)境繼續(xù)污染的危險，修復被污染的土壤并賠償環(huán)境修復費用150萬元。這是全國人大常委會授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟改革試點后發(fā)生在江蘇的由檢察機關(guān)提起的第一例民事公益訴訟案件。(28)參見姚雪青：《常州檢察院環(huán)境公益訴訟一審勝訴》，載《人民日報》2016年04月18日。這一案例后來被最高人民檢察院選為指導性案例。(29)參見“許建惠、許玉仙民事公益訴訟案”，檢例第28號，載“中華人民共和國最高人民檢察院網(wǎng)”，http://www.spp.gov.cn/spp/index.shtml，最后訪問日期：2019年6月13日。

從上述典型案例看，既有公益環(huán)保組織提起的訴訟，也有人民檢察院提起的訴訟，還有省一級政府提起的訴訟，從所針對的污染行為看，既有針對水污染提起的訴訟，也有針對土壤污染提起的訴訟。江蘇省有那么多案件入選全國環(huán)境公益訴訟的典型案例，一方面說明江蘇省法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織相當重視通過公益訴訟來保護環(huán)境，另一方面也表明江蘇省環(huán)境公益訴訟案件的審判質(zhì)量相當之高。

3. 中國裁判文書網(wǎng)上發(fā)布的裁判文書

2019年6月15日，筆者在“中國裁判文書網(wǎng)”上鍵入“民事案件”“公益訴訟”兩個關(guān)鍵詞進行搜索，得到699個結(jié)果。排在前10位的是廣東(109)、江蘇(68)、安徽(60)、福建(48)、山東(33)、浙江(33)、云南(32)、湖南(28)、北京(25)、湖北(25)。這699個結(jié)果表明在已經(jīng)上網(wǎng)的裁判文書中，含有上述關(guān)鍵詞的裁判文書有699份。但是，這并不表明法院已經(jīng)上傳了針對環(huán)境民事公益訴訟的699份文書，更不能說明存在699個環(huán)境民事公益訴訟案件。在含有“公益訴訟”關(guān)鍵詞的裁判文書中，有一些恰恰是表明這并不是一個民事公益訴訟案件，如原告使用了“公益訴訟”的概念、在起訴狀中用了“公益訴訟”這個詞，而法院審查后則認為原告是自然人或者不屬于法律規(guī)定的公益組織，因而原告提起公益訴訟并不符合法律規(guī)定的起訴條件，裁定駁回原告提起的訴訟。

經(jīng)查看后，以廣東為例，雖然裁判文書網(wǎng)上顯示的結(jié)果有109個，但逐一查看后，真正屬于環(huán)境民事公益訴訟的裁判文書只有15份，這15份文書包括一審判決書9份、裁定書2份，二審判決書4份，提起的案件數(shù)量為11個。在江蘇上網(wǎng)的68個結(jié)果中，屬于環(huán)境民事公益訴訟的37份。這37份文書包括一審判決書21份、裁定書7份、調(diào)解書2份，二審判決書5份、裁定書2份。對于30份江蘇法院的一審文書，(30)本文之所以只關(guān)注第一審的裁判文書，是由于每一份第一審的文書都對應著一起環(huán)境民事公益訴訟案件，通過這些一審裁判文書，可以顯現(xiàn)提起訴訟的基本情況。經(jīng)查看，除去一份是法院準許撤訴的裁定書之外，其余29份文書表明已提起了29件環(huán)境公益訴訟案件。(31)在中華環(huán)保聯(lián)合會訴陳旭東、倪華山、上海潔城環(huán)境衛(wèi)生有限責任公司等一案中，原告提起訴訟后，以需要補充年檢材料為由申請撤訴。參見江蘇省無錫市中級人民法院裁定書，(2018)蘇02民初592號。

表1 提起環(huán)境公益訴訟數(shù)量排在前6位的省、自治區(qū)、直轄市

從已經(jīng)上網(wǎng)的裁判文書看，江蘇提起了29個環(huán)境民事公益訴訟案件，這一數(shù)據(jù)雖然不足以說明江蘇提起此類訴訟的數(shù)量最多，但至少可以表明從已經(jīng)上網(wǎng)的裁判文書看，江蘇法院受理此類案件的數(shù)量居全國第一位。

表2 江蘇省環(huán)境公益訴訟一審裁判文書數(shù)量統(tǒng)計情況

①江蘇省環(huán)保聯(lián)合會與德司達(南京)染料有限公司環(huán)境污染一案是南京中院受理江蘇省環(huán)保聯(lián)合會提起訴訟后,江蘇省人民政府申請參加訴訟,經(jīng)法院批準后,省政府作為該案件的共同原告加入訴訟。故本文統(tǒng)計案件數(shù)量時,將其作為一個案件。參見江蘇省南京市中級人民法院判決書,(2016)蘇01民初1203號。

從上述裁判文書看，江蘇省提起環(huán)境民事公益訴訟的主要是公益環(huán)保組織和人民檢察院，前者有16件，后者有11件，行政機關(guān)作為原告提起訴訟的案件數(shù)量較少，只有3件，1件是江陰市環(huán)保局作為原告提起的訴訟，另外2件是江蘇省政府作為原告提起的訴訟。從涉及的地域看，13個地級市中至少有8個市的法院都審理過環(huán)境公益訴訟案件。

表3 江蘇省環(huán)境民事公益訴訟所針對的污染類型統(tǒng)計情況(32)這是根據(jù)原告起訴指稱的污染類型和法院判決結(jié)果綜合統(tǒng)計出來的結(jié)果，由于有的文書認定的污染類型不止一個，所以21份判決書中統(tǒng)計出33種類型。

從所針對的污染類型看，數(shù)量最多是水污染，其次是土壤污染，最后是空氣污染。

4. 檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟

江蘇的檢察機關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟方面也作出了突出的貢獻。江蘇是經(jīng)授權(quán)進行檢察公益訴訟試點的省份之一，在試點期間，“通過辦理民事和行政公益訴訟案件,各試點院共推進恢復、復墾被非法改變用途和占用的耕地、林地4480余畝；督促治理恢復被污染水源地面積1008余畝、保護被污染土壤121余畝；督促清除處理違法堆放的各類生活垃圾23010余噸，督促回收和清理生產(chǎn)類固體廢物29 920余噸；向污染企業(yè)和個人索賠環(huán)境損害賠償金、治理恢復費用2.3億余元……”(33)丁國鋒：《江蘇檢察部署全面開展公益訴訟》，載《法制日報》2017年8月17日。

自2015年7月至2018年10月，江蘇省檢察機關(guān)共提起公益訴訟256件，其中民事公益訴訟192件，行政公益訴訟64件，辦案數(shù)居全國第一。(34)參見盧志堅、宋世明：《省委出臺意見支持檢察機關(guān)開展公益訴訟》，載《江蘇法制報》2018年10月24日。刑事附帶民事公益訴訟，是公益訴訟中的一種新類型，就這類新類型的公益訴訟而言，江蘇省的檢察機關(guān)也是走在全國前列的，據(jù)報道，到2018年11月中旬，全省檢察機關(guān)已提起刑事附帶民事公益訴訟249件。(35)參見施琛耀：《劉華向省人大常委會會議專題報告全省檢察機關(guān)公益訴訟工作——詳解“江蘇樣本”位居全國第一》，載《江蘇法制報》2018年11月22日。民事訴訟法授權(quán)檢察機關(guān)提起的公益訴訟包括環(huán)境資源類公益訴訟和食品、藥品安全類公益訴訟，雖然無法從這一數(shù)據(jù)中得出其中環(huán)境資源類公益訴訟的確切數(shù)據(jù)，但從全國檢察機關(guān)在民事公益訴訟上前期偏重于環(huán)境公益訴訟的實踐看，這249件案件中應該至少有一半以上是環(huán)境資源類的附帶民事公益訴訟。

江蘇省檢察機關(guān)公益訴訟進展順利，得益于省委、省人大的大力支持。2018年10月22日，江蘇省委常委會召開會議，討論通過《關(guān)于支持檢察機關(guān)公益訴訟工作的意見》等文件。省人大常委會曾組織了四次關(guān)于檢察公益訴訟的專題調(diào)研，2018年11月21日，江蘇省十三屆人大常委會第六次會議舉行第二次全體會議，聽取省檢察院檢察長劉華關(guān)于全省檢察機關(guān)公益訴訟工作情況的報告。江蘇省人大常委會還采用專題詢問這一方式表示對檢察公益訴訟的關(guān)切和重視，2018年11月23日上午，江蘇省十三屆人大常委會第六次會議以聯(lián)組會議的方式，圍繞全省檢察機關(guān)公益訴訟工作情況的報告開展專題詢問。(36)參見盧志堅：《江蘇省人大常委會專題審議公益訴訟工作》，載《檢察日報》2018年11月24日。

四、結(jié) 語

應當說，這些年生態(tài)環(huán)境的保護在江蘇受到了前所未有的重視，生態(tài)環(huán)境保護的成效也相當顯著。2018年江蘇省政府工作報告對過去五年的生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)文明建設(shè)的成績作了這樣的表述：與實施“大氣十條”的2013年基準數(shù)相比，空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)增加33天，PM2.5平均濃度下降33%。與實施“水十條”的2014年基準數(shù)相比，國考斷面水質(zhì)優(yōu)Ⅲ類比例提高10.6個百分點，劣Ⅴ類比例下降2.8個百分點。在全國率先劃定生態(tài)保護紅線區(qū)域，全省自然保護區(qū)增至31個，自然濕地保護率達48.2%，林木覆蓋率達22.9%。著力推進耕地數(shù)量質(zhì)量的生態(tài)保護，劃定永久基本農(nóng)田5880萬畝，建成高標準農(nóng)田4000萬畝以上。(37)參見2018年江蘇省政府工作報告。在近年來的江蘇省政府工作報告中，都會有關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)容。

這份靚麗成績單的取得，是省委省政府著力貫徹中央提出的綠色發(fā)展理念、大力推進生態(tài)文明建設(shè)的結(jié)果，也是全省上下多方面共同努力取得的成績，更離不開包括環(huán)境民事公益訴訟在內(nèi)的公益訴訟所作出的貢獻。