給民辦教育人穩定的政策預期

胡衛

中共中央總書記習近平說，“歷史不能選擇，現在可以把握，未來可以開創”。民辦教育要向前發展，也要尊重歷史、把握當前、創新未來，正確處理好下面三個方面的矛盾：

一、要處理好歷史和現實的矛盾

民辦教育復蘇于改革開放初期，興起于20世紀90年代初。鄧小平同志南方談話，進一步解放了人民的思想；而中共十四大則確立了社會主義市場經濟體制。這就促使民辦教育從少到多、從小到大、從弱變強，走過了一條篳路藍縷、砥礪前行、開拓創新的道路。

改革開放40多年來，民辦教育的興起和發展，既彌補了政府財政投入的不足，打破了國家包攬教育的格局，推動了教育的公平和均衡，同時也促進了終身教育和學習型社會的建設，滿足了老百姓對多元教育選擇需要。所以，民辦教育對中國教育的改革和發展功不可沒。

當前，我們進入新時代，邁入新征程，黨和國家對教育發展提出了新方略。特別是2018年召開的全國教育大會，對教育高度重視，再次強調要將教育放在優先發展的戰略地位，使教育同黨和國家事業發展要求相適應，同人民群眾的期待相契合，同我國綜合實力和國際地位相匹配。總書記說，“堅持把優先發展教育事業作為推動黨和國家各項事業發展的重要先手棋”。財政性教育投入占GDP的比重，已經連續7年保持在4%以上。今年，國務院總理李克強所作的政府工作報告在談及公共支出時，只有教育與GDP掛鉤。總理表示，財力雖然很緊張，但國家財政性教育經費占國內生產總值比例繼續保持在4%以上，中央財政教育支出安排超過1萬億元，地方財政投入2萬億元，總共3萬億元。這顯示了黨和政府對教育工作的極端重視。

中華人民共和國成立70年來，特別是改革開放40多年，我國教育事業確實取得了巨大成績。從沒書讀，到有學上，再到上好學，這和我們國家從站起來，到富起來，再到強起來，是相適應的。但是，在這樣的情況下，也出現了一些不和諧的聲音。一是民辦教育“退場論”。不外乎有這樣一些理由：國家有錢了，不再需要民辦教育來彌補財政投入不足了；民辦學校以營利為目的，尤其民辦幼兒園高收費導致了入園難和入園貴等等。二是民辦教育“限制論”。持這一觀點的人認為，民辦學校擠壓了公辦學校發展空間，因此要調整民辦教育政策，限制其提前招生、跨區招生的自主權。

事實難道果真如此嗎？非也！對此，需要正本清源。截至2018年，各級各類民辦學校數量已超過18萬家，占學校總數的1/3強；各級各類民辦學校在校生達5300多萬人，占學生總數的1/5。也就是說，3所學校里有1所是民辦學校，5個學生里有1個在民辦學校讀書。其中，民辦學前教育的發展，使學前教育幼兒入學率從10年前不到40%提升到目前的80%，更是貢獻巨大。民辦教育這么大的體量，如果退場，光靠公辦教育，顯然難以承擔起如此龐大人口的教育需求，更難以滿足老百姓對教育的多樣化選擇，會造成中國教育大廈的傾斜和失衡，會對社會的穩定和國家改革開放形象造成很大的損害。如果退場，由國家來包攬教育，和教育有關的行為主體參與教育的積極性必將受到重挫，教育單一化必然導致教育的僵化和退化。如果退場，以學前教育為例，國家將不得不多花20倍以上的財政支出，才能維持現有的入園率，這在原來國家投入嚴重不足的情況下，簡直是不可能實現的事情。只是簡單地采取扼制民辦幼兒園發展的辦法，入園難入園貴矛盾非但得不到解決，還會不斷激化，甚至以其他方式表現出來，引發出新的社會矛盾。

現在有人要民辦教育退場，有人提出要限制民辦教育的發展空間。對此，筆者認為這不符合實踐需求，對“辦人民滿意的教育”無益。

二、要處理好國家統一政策和地方多樣性的矛盾

中國幅員遼闊，各地方的差異很大。同樣是辦教育，存在區域、城鄉、校際差異；區域之間存在發達地區和欠發達地區差異；欠發達地區存在人口稠密縣城和農村之間的差異，不同程度存在城擠、鄉弱、村空現象。

筆者隨全國政協教科文衛體委員會到連片貧困地區調研學前教育，發現一方面各級政府大興土木，建造了大量幼兒園，的確使得幼兒入園率得到了快速上升；但另一方面，很多幼兒園徒有四壁，沒有玩教具，沒有圖書，師資多是從小學、初中轉崗來的，孩子們只是“排排坐，吃果果”。

在筆者看來，如果幼兒園質量很差，包括沒有合格師資，沒有必要的教學條件，“圈養”不如“散養”。讓孩子由父母陪伴接觸大自然，某種程度比關在質量差的幼兒園效果更好。

現在的論壇，多是針對一批發達地區的民辦學校，有企業舉辦的民辦學校，也有上市資本運作的民辦學校，還有集團化管理的民辦學校，他們面臨的是如何在激烈的市場競爭中力爭上游，做大、做強、做特的問題。但是，還有另一類很極端的情況。筆者曾經受教育部委托到河南杞縣調研私學泛濫情況。實地走訪后，發現很多“私學”和一般概念的民辦學校相去甚遠，有的甚至人畜混于一室。問家長為何愿意把孩子送到這樣的私立學校讀書，家長說這些學校的老師特別負責、溫和，孩子在這些私立學校有水喝，沒有攤派的教輔材料，就這么樸實的三條。所以，盡管在同一片藍天下，民辦學校之間的差距還是很大的。國家統一的民辦教育政策，還要兼顧地方發展的差異性，兼顧學校之間的差異性。

總體上看，國家對民辦教育的政策已經明確。今年兩會期間，中共中央領導同志在參加上海代表團審議政府工作報告時指出，教育全部靠公辦不行，還是要鼓勵支持民辦教育發展，但同時要規范民辦學校辦學行為。義務教育階段不允許辦營利性學校，要賺錢，沒有可能，這是國家已經確定的大政方針，也是人民群眾關注的重大問題。

進入新時代，對民辦教育只有分類管理，才能從根本上破解民辦教育發展的瓶頸問題，而實施分類管理，就必須修舊法、出新政。

2016年11月，十二屆全國人大常委會第二十四次會議通過了關于修改《民辦教育促進法》的決定（簡稱“新法”）。之后，國務院出臺了30條意見，教育部等部委印發了《民辦學校分類登記實施細則》和《營利性民辦學校監督管理實施細則》（簡稱“新政”）。

新法新政有關分類政策的設計，以負面清單方式開放相關學段營利性教育，更加放寬社會力量參與辦學的領域范圍，進一步厘清了兩類學校所適用的不同扶持政策體系，等等。

要使這些制度和政策真正落地，就必須考慮中國各地發展的差異性，兼顧不同地方的實際情況。按照全國人大常委會授權和國務院文件要求，當前，已經有29個省級人民政府制定和出臺了相關配套文件（實施意見）。現在，面臨的挑戰是，民辦教育分類改革在地方層面還存在比較嚴重的“中梗塞”現象。具體表現在：已出臺配套文件的省城，存在照搬照抄、無所作為、敷衍塞責、回避矛盾；也有地區分類扶持政策不明確，鮮有干貨；還有大部分地區對現有存量民辦學校如何平穩實施分類，缺少過渡措施，多數規定可操作性不強。

當務之急是，各地須按照國家授權和要求，盡快出齊、出好配套文件，切實增強文件的可操作性和可執行度。當前，關鍵是要細化存量學校分類過渡的政策規定，要具體明確現有學校轉設所涉及的財務清算范圍和組織方式、繳納稅費的種類和標準、補償獎勵的額度和取得方式等。其中，涉及舉辦者利益攸關的問題，如剩余財產的獎勵和補償，不應含糊其辭，拖延不決。同時，還要最大程度簡化分類轉設程序，盡可能減免相關規費，降低分類管理改革的制度性交易成本。

總之，國家統一的政策一定要和地方實際相結合，和民辦教育相關行為主體的訴求相適應，讓民辦教育投資者、管理者有獲得感和安全感。

三、要處理好改革開放、經濟發展和民辦教育發展之間的矛盾

去年以來，我國經濟社會發展面臨多年少有的國內外復雜嚴峻形勢。要處理好改革開放、經濟發展和民生保障的關系，必須正確評估和恰當管控好以下問題：各種外部風險影響顯現有多大？經濟下行壓力到底有多大？民生問題會不會更加凸現？當前和今后一個時期，我國最大的民生問題是保就業，穩增長首要是為了保就業。就業保不住，經濟增長是句空話。改革開放、經濟建設、民生保障三者關系交織，不一定是朝一方向發展的，有時甚至會背道而馳。改革開放著眼長遠，民生問題立足當前，很多改革從長遠看是必要的，但從當前看，會有一定風險，兩相權衡很重要。

坦率地講，這些年，各級政府花在民生事業（包括教育在內）的錢不算少，但很多投資存在浪費現象，尤其是一些發達地區的大城市。譬如，不少公辦中小學一到假期就大興土木搞裝修，瓷磚換大理石，大理石換花崗巖；而在一些大學，還存在儀器設備買了幾年不拆封的現象，亂花錢、突擊花錢，司空見慣。投資沒有效益，錢花了，機制沒有形成，這是大問題。

針對至上而下關心的學前教育發展問題，筆者認為，在預期今年我國經濟比較困難的情況下，發展學前教育一定要盡力而為、量力而行，建議有關部門堅持問題導向，針對當下橫在學前教育面前的“三座大山”（即投入不足、師資匱乏、編制緊張），采取有針對性的措施。這些年，民辦幼兒園蓬勃發展，機構總數已達17萬家之多，占全部學前教育機構的63%；在園幼兒人數達2300多萬，占全部在園幼兒的56%。江西、福建等省民辦幼兒園數量占比更是在80%以上。筆者認為，要扎實解決這些突出和緊迫問題，不能全國齊步走，一刀切、一鍋煮、一律化，必須打破既往制度桎梏，創新思路，花錢買機制。形成公、民辦幼兒園共同發展的格局。

為此，建議：

一、加大對學前教育的投入

當前，國家對學前教育的投入太少了。學前教育經費僅占財政性教育經費的7.65%，與義務教育45.49%、高中15.60%、高教26.10%相去甚遠，導致幼師待遇提高缺乏財政基礎。所以，首先是要調整結構，優化投入結構，切實提高學前教育經費比例。各地應視經濟發展水平，穩步提高幼兒園生均經費標準和財政撥款額度。應在教育費附加中劃出一塊用于幼教事業，并允許從中列支幼師福利待遇。同時，對欠發達地區尤其人口稠密的鄉鎮，加大學前教育財政轉移支付，實施專項補助。

二、實行同工同酬，解決幼師同行身份問題

調查中了解到，大量公辦園教師同工不同酬，為數不少的無編教師收入遠低于有編教師，嚴重挫傷了前者工作積極性。所以要參照義務教育教師收入標準，制定幼師工資指導線。加大非編教師的補助力度，縮小收入差距。用好盤活編制存量，優先解決優秀教師編制問題。

三、一如既往支持民辦園依法依規發展，尤其要加大對民辦普惠園的補貼力度

要在鼓勵社會力量發展學前教育的同時，在做好監管的前提下，研究明確相關責任與職能邊界，為法人適當免職，解決全社會辦托幼事業的后顧之憂。同時，要切實加大扶持力度，對普惠性民辦園幼師實施職業年金補助。采取“政府補一點、學校出一點、教師貼一點”形式，全面建立教師職業年金制度，消解民辦園教師的后顧之憂。

四、花錢買機制，完善學前教育“購買服務”機制設計

當前，民辦園得到的公共財政資金生均只有公辦園的5%，對此，應該在學前教育領域，大力推動政府購買服務。香港地區幼兒“教育券”制度值得借鑒。香港特區政府將學前教育的公共財政資金等量化，并以“教育券”形式發放給轄區內每個適齡兒童，無論公辦、私立，其入讀的幼兒園就得到一張“教育券”，憑此到教育部門去換取公共財政資金，公辦園在“教育券”外免費或限價，私立園開放價格管制，券以外部分由家長承擔。“教育券”在保障基礎公平的前提下，賦予了兒童及家長更多自主選擇權。此外，還可以探索政府與社會力量合作（PPP）模式，鼓勵和吸納多元資金投入幼教事業。

（作者系全國政協委員、民進上海市委會專職副主委）