改革開放40年扶貧開發歷程與經驗

段洪波　張洪碩

摘 要：改革開放以來，中國扶貧工作成效顯著，減貧成果在世界范圍內得到廣泛認可。在40年的扶貧歷程中，中國扶貧經歷了救濟式扶貧開發、大規模扶貧開發、八七扶貧開發、以貧困村為重點對象的扶貧開發、精準扶貧開發五個發展階段，其中精準扶貧開發階段成效最為顯著。精準扶貧以我國現階段貧困地區和貧困人口特征為依據.并結合我國當前實情，有效地解決了我國脫貧效率降低問題，精準扶貧充分體現了長短期、國家救助和自我發展、普遍需求和個性需求的結合，最終目的是幫助貧困人口實現長期穩定脫貧和貧困地區可持續發展.進而確保2020年實現全面建成小康社會的偉大目標。

關鍵詞：改革開放;扶貧開發;開發歷程;扶貧經驗

中圖分類號：F32

文獻標識碼：A

文章編號：1005-6378（2019）02-0118-05

DOI：10.396 9/j.issn.1005-6378.2019.02.017

1 978年改革開放以來，中國經濟飛速發展，綜合國力日益提升，黨對扶貧工作愈發重視，減貧成果顯著。在40年的扶貧歷程中，中國扶貧工作在立足國情的基礎上，緊跟時代發展要求，創造性地開展扶貧工作并取得了巨大成就，積累了寶貴經驗，走出一條具有中國特色的扶貧道路，為隨后中國進一步發展打下堅實基礎，同時也為世界扶貧提供了中國方案。此外，扶貧開發作為提升中國貧困群眾生活水平的重要舉措，對促進中國實現全面建成小康社會起到重要推動作用。習近平在2013年提出精準扶貧，進一步推動了扶貧工作的進程，夯實了全面建成小康社會的基礎。本文回顧了過去40年中國扶貧開發發展變化，立足各個扶貧階段所處的時代背景，探索政策發展規律，闡述扶貧工作取得的成就，總結各個階段的不足和經驗。

一、改革開放40年扶貧開發階段演變歷程

改革開放以來，中國扶貧經歷了救濟式扶貧開發、大規模扶貧開發、八七扶貧開發、以貧困村為重點對象的扶貧開發、精準扶貧開發五個階段，實現了由“粗放式”扶貧到精準扶貧的轉變，現階段正處于精準扶貧開發階段。

（一）救濟式扶貧開發階段（197 8-1985年）

改革開放初期，我國有2.5億的農村貧困人口，貧困發生率達到30.7%，1978年十一屆三中全會審議通過的《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定（草案）》中第一次明確提出了我國存在大規模的貧困現象[1]，由此，我國的扶貧工作正式上升到了國家層面。在救濟式扶貧開發階段，國家主要采取區域扶貧，即以區域發展為主，貧困人口可以依靠貧困區域發展主動尋找脫貧契機。區域扶貧開發模式聚焦于貧困人口較多的貧困地區，將地區發展放在第一位，貧困人口在發展過程中處于被動地位[2]。在救濟式扶貧開發階段，我國社會發生巨大變化，政府體制機制的改革與創新激發了農民熱情，生產積極性不斷提高，生產力得到釋放，在這種背景下，部分農戶從傳統的農業生產轉向了第二、三產業，擺脫了貧困狀態。至1985年，農民人均純收入提升了197.6%，由133.6元上升到397.6元;同時，人均可享受的基本生活物資也得到了增加，例如人均糧食占有量提高了14%，人均棉花占有量提高了74%，人均油料占有量提高了176%，人均肉類占有量提高了87.8%;農村絕對貧困人口數降低了50%，由2.5億下降到1.25億左右，年均減少1 786萬人，貧困發生率也由30.7%下降到14.8%[3]。

這一階段扶貧主要以國家實物救助為主，采用區域整體救助方式，這種方式雖然在一定程度上改善了當時貧困群眾的生活狀況，穩定了社會秩序，但未對不同地區的貧困原因進行區分，在貧困區域范圍較大且扶貧資源分散的情況下，這種單一的“輸血式”實物救濟不能達到治本的效果，扶貧效率不斷降低，因此，實物救濟扶貧模式急需轉變。

（二）大規模扶貧開發階段（1986-1993年）

20世紀80年代中期，國家意識到粗放的區域扶貧開發模式效率逐漸降低，農村經濟體制改革帶來的扶貧紅利減弱，“老、少、邊、窮”地區發展緩慢，整體貧困現象未得到真正改善。因此，為了解決重點貧困區域經濟發展問題，1986年4月國家頒布《中華人民共和國國民經濟和社會發展第七個五年計劃》，將貧困地區經濟發展問題單獨列示，白此，國家將扶貧工作定位為一項長期工作。為了提高工作效率，保證工作質量，規范扶貧流程，各機關單位需要國家統一指揮，在這種背景下，國務院成立貧困地區經濟開發領導小組.我國扶貧工作逐步走向規范化。在大規模扶貧開發階段，國家為了進一步幫助貧困地區發展，制定了國家貧困縣標準，同時納入了331個貧困縣[4]。這意味著我國扶貧開發模式實現了由區域到縣域的轉變。在大規模扶貧開發階段，國家為了幫助“老、少、邊、窮”地區加速發展，制定了很多優惠政策，例如支持“老、少、邊、窮”地區貸款等7項扶貧專項資金，同時大力發展貧困地區基礎設施建設，帶動貧困地區發展，增加就業機會，實施對口幫扶政策等。1992年貧困人口數量降至8000萬，減少約4500萬，貧困發生率由15.5%降至8.8%。

大規模扶貧開發模式有利于縣域的發展，提升了縣域的整體經濟實力，建設了縣域電力、公路等基礎設施，突破了以往單一采用實物救濟的方式，開始注重“造血”式扶貧，大規模扶貧開發模式增加了當地就業機會，注重激發貧困群眾內生動力，脫貧成效穩定。大規模扶貧開發階段的目標是解決貧困群眾溫飽問題，但這種模式沒有考慮貧困人口的特征，在制定政策的過程中也未將貧困人口的不同需求與縣域整體發展聯系起來，加之剩余貧困人口實際情況更為復雜，這一階段減貧成果低于救濟式扶貧開發階段。

（三）八七扶貧開發階段（1994-2000年）

1 994年國家頒布《國家八七扶貧攻堅計劃（1 994-2000年）》，將國家貧困縣調增至592個，并提出爭取通過7年時間解決8 000萬人溫飽問題。在八七扶貧開發階段，國家加大對貧困縣的投入，1 9942000年間，政府投入資金不斷增加，由1994年的97.85億元上升至2000年的248.15億元，累計金額為1 127億元，相較于大規模扶貧開發階段增長約3倍。這一階段，扶貧責任得到落實，各級主體需要承擔相應責任，在一定程度上調動了各級政府的積極性;在扶貧資源方面，國家貧困縣得到扶貧資源重點傾斜，極大提升了自身發展，扶貧成效顯著，至2000年底，貧困縣農民人均純收入大幅提升，較1 993年增長173.1%，由1993年的483.7元增加到1 321元，農村絕對貧困人口下降到3 209萬人，貧困發生率降低到3.4%[5]。同時，國家將主要資源傾斜到國家貧困縣，導致貧困人口呈現新的格局分布。據國務院扶貧開發領導小組文件（國開發[199911號）統計，這一階段貧困發生率迅速降低，由之前的30%下降至13%，但未分布在國家貧困縣的貧困人口只減少了200萬。另一項數據表明2000年全國3 000萬絕對貧困人口中只有不到60%分布在國家貧困縣中。

八七扶貧開發階段繼承和發展了大規模扶貧開發階段目標，即在解決貧困群眾溫飽問題的基礎上進一步穩定和促進貧困地區經濟發展。在這一階段，科學技術被廣泛運用，農田產量進一步增加，鞏固了大規模扶貧開發階段的目標;貧困人口得到技能培訓，增加了就業競爭力，緩解了貧困群眾主要依靠第一產業脫貧的現象。同時，資源分配方式進一步優化，逐步從資金的平均分配轉變為知識、技能、資金等多種資源的分配。但這種資源分配存在一定的不合理性，以縣域為基礎進行資源分配造成國家貧困縣的非貧困人口也享受到扶貧資源帶來的收益，但非國家貧困縣的貧困人口卻沒有享受同等收益。針對這一問題，國家進行了政策調整，實現了扶貧范圍由縣域到村域的轉變，進一步提高了扶貧效率。

（四）以貧困村為重點對象的扶貧開發階段（ 2001-2012年）

自21世紀開始，我國大規模絕對貧困現象基本消除，總體上實現了八七扶貧開發階段在7年內解決8 000萬貧困人口溫飽問題的目標，至此，我國結束了絕對貧困階段，重心轉向消除相對貧困。為適應新階段我國貧困狀況，國家頒布了《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010年）》，將扶貧重心從縣域轉移到貧困村，強調近距離接觸貧困群眾。在以貧困村為重點對象的扶貧開發階段，我國將重心聚焦于14.8萬個貧困村，囊括了絕大多數貧困人口，以貧困村發展為基礎帶動貧困群眾發展。在這一階段，貧困戶得到資源直接傾斜，獲得大量生產與生活資料，多數貧困戶的收入水平急速提升，生活條件明顯改善。2010年，在1196元的貧困標準線下，我國貧困人口降至2 688萬，貧困發生率已低于10%。其中，“十一五”時期扶貧成效更為顯著，貧困人口共計減少3 743萬，年均減少748.6萬[6]，貧困發生率由9.8%降至2.8%。2011年，我國綜合國力進一步增強，但貧困標準與我國發展水平并不匹配，因此政府將貧困標準線修改為2 300元，實現貧困標準與國家發展相契合，解決了兩者長時間脫節的問題。

以貧困村為重點對象的扶貧開發階段的目標是鞏固溫飽成果，為達到小康水平創造條件。這一階段，國家發現產業發展能夠帶來巨大的減貧效果，因此鼓勵貧困地區發展龍頭企業。產業扶貧模式的出現極大地帶動了貧困地區經濟發展，改善了貧困地區產業結構，增加了貧困人口流動性和市場參與機會，幫助了部分貧困群眾實現脫貧。此外，以貧困村為扶貧重點對象對縮小社會貧富差距，加速城鎮化進程起到了重要推動作用。但這一模式仍存在不足，未能從根本上解決貧困人口的特性問題，在一定程度上仍然沒有達到治本的效果。

（五）精準扶貧開發階段（2013年至今）

2013年習近平提出精準扶貧理念，由此我國扶貧開發進入精準扶貧階段。這一階段的目標是“到2020年確保我國現行標準下農村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困”。精準扶貧更加注重與貧困群眾的直接聯系，精準到人成為精準扶貧的核心主旨，因此習近平提出了“六個精準”“五個一批”等措施，要求深入了解貧困人口的致貧原因，了解貧困人口的個性需求，爭取做到從貧困人口共同特征和個性需求兩方面同時出發，更加深入、徹底地解決貧困問題，從而實現長期穩定的脫貧。精準扶貧契合了我國當前發展要求，體現了節約資源、提高效率的精神，同時強調動員社會力量參與扶貧，注重扶貧的全員參與性。精準扶貧理論是中國特色社會主義理論體系中反貧困理論的最新發展[7]。在精準扶貧開發階段，扶貧工作取得巨大成就，貧困人口人均純收入大幅提升，生活質量明顯改善，通過觀測2013-2016年數據發現，2013 2016年連片特困地區和深度貧困地區農村常住居民人均可支配收入年均增速達到10.04%，人均消費支出年均增速達到9.13%。貧困發生率由8.5%降至3.1%，降幅5.4%，貧困縣數量首次減少[8]。

精準扶貧開發階段的目標與我國2020年全面建成小康社會的目標緊密契合，符合我國發展實情。這一階段，貧困人口的特性問題得到充分解決，政府通過政策兜底與精準幫扶解決貧困問題，從共性和個性兩個維度穩定脫貧成效，從而達到治本的效果。同時，精準扶貧模式充分吸收先進的時代理念，以“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念推動中國扶貧工作進一步發展，為世界扶貧事業提供了中國方案。

改革開放40年來，中國扶貧工作取得了巨大成就，宏觀戰略與微觀政策相結合、資源精準分配、政策兜底與精準幫扶共同實施、難題處理靈活有序是中國取得巨大減貧成就的寶貴經驗[9]。在這一過程中可以發現，雖然精準扶貧開發階段開始強調社會力量的參與，但扶貧主體始終是政府。針對每個階段扶貧對象的變化，政府采取了一系列符合時代背景和基本國情的措施，成功地走出了一條具有中國特色的扶貧道路。

二、改革開放40年扶貧工作取得的成就

改革開放40年來，我國扶貧工作取得了巨大成就，根據現行標準，貧困人口數白1978年的77 039萬人降至201 6年的4 335萬人，共計減少72 704萬人，降幅94.37%;貧困發生率從1978年97.5%降至201 6年4.5%。《中國農村貧困檢測報告（2017）》顯示，截至201 6年貧困地區基礎設施得到極大改善，連片特困地區和深度貧困地區所在自然村通公路的農戶數量已提升至99.8%，通電話農戶比重提升至99.9%，可接收有線電視信號農戶比重提升至93.4%，進村主干道路硬化農戶比重提升至95.6%，可便利乘坐公共汽車農戶比重提升至61.2%，通寬帶農戶比重提升至77.4%，垃圾能集中處理的農戶比重提升至49.5%，有衛生站的農戶比重提升至79.6%，上小學便利的農戶比重提升至85.2%。在農戶生產生活條件方面，居住竹草土坯房的農戶比重降至4.8%，使用照明電的農戶比重提升至99.2%，使用管道供水的農戶比重提升至67.4%，使用獨用廁所的農戶比重提升至93.9%，炊用柴草的農戶比重降至52%。

對比世界貧困狀況（表1），可以發現中國扶貧的發展道路是正確的，帶動了世界扶貧事業。在中國扶貧工作開展初期，中國貧困發生率接近世界貧困發生率的2倍，差距高達44%;經過救濟式扶貧開發階段和大規模扶貧開發階段的前半段，中國貧困發生率大幅降低，至1990年降至66.6%，與世界貧困發生率的差距縮小至29.5%，降幅程度是世界貧困發生率的1.5倍;經過大規模扶貧開發階段后半段和八七扶貧開發階段，1999年中國貧困發生率降至40.5%，與世界貧困發生率差距縮小至11.4%，貧困發生率降幅是世界貧困發生率的1.8倍;經過以貧困村為重點對象的扶貧開發階段，2011年中國貧困發生率降至7.9%，遠低于世界貧困發生率的14.1%，降幅程度為世界貧困發生率的2.18倍;自2013年中國實施精準扶貧政策以來，中國扶貧工作取得了更大的成就，2013年我國貧困發生率已降至1.85%，遠低于世界貧困發生率14.1%，降幅程度是世界貧困發生率的3.7倍。19 81- 2 011年間，中國貧困發生率由88.3%降至1.80%，降幅97.9%，對全球減貧貢獻超過70%。事實證明，中國的扶貧政策是正確的，符合中國發展實情，在世界扶貧領域內處于領先地位，為世界扶貧工作提供了中國智慧。

三、改革開放40年扶貧開發經驗總結

（一）注重激發貧困群眾內生動力，通過立體化手段保障貧困群眾基本生活

回顧改革開放40年來我國扶貧政策發展歷程，可以發現國家對貧困群眾的政策逐步從單一化轉向立體化，更加注重通過激發貧困群眾內生動力解決貧困問題。在最初只實施單一的實物救濟政策后，國家意識到單純的救濟扶貧只能治標，助長了部分貧困群眾“等、靠、要”的思想，不利于根治貧困問題，鑒于此，國家開始注重激發貧困群眾的內生動力，力圖從根本上幫助群眾實現穩定持久地脫貧。因此，在大規模扶貧開發階段，國家在貧困地區大力建設基礎設施以增加就業機會，讓貧困群眾在勞動中提高自身收入水平，但這種方式只能吸納部分貧困群眾，不能覆蓋全部貧困群體;進入到八七扶貧開發階段，國家鼓勵貧困群眾參與到市場建設中，運用市場經濟帶動貧困群眾發展，并通過科技手段幫助貧困群眾發展生產，改善生活條件，這些政策將貧困地區群眾吸引至發達或較發達地區打工，雖然增加了貧困家庭的總體收入，但造成了貧困地區特別是農村空心化的現象;在以貧困村為重點對象的扶貧開發階段，產業扶貧開始普及，通過在貧困地區發展龍頭企業帶動當地群眾發展，但整體上沒有解決根本問題，城鎮和農村生活環境的較大差距未得到本質的彌補，貧困地區發展仍然缺乏勞動力;在精準扶貧階段，國家立足貧困地區實情，綜合實施各項政策，政策兜底力度加大，資金、技術、產業就業幫扶全面落實，根據每個貧困戶的實際需求采取不同方案，同時重新規劃農村建設，改善貧困地區生活環境，優化貧困地區基礎設施建設，從激發貧困群眾內生動力和提高外部生活水平兩方面出發，幫助貧困群眾實現穩定脫貧以及貧困地區可持續發展。

（二）動員社會力量，實現全員扶貧

精準扶貧開發階段之前，我國扶貧工作幾乎全部由政府承擔，在黨的領導下，扶貧工作有效開展，取得了巨大成就，但同時也忽略了很多細節。因此，2013年精準扶貧實施以來，國家廣泛動員社會力量參與扶貧工作，社會力量通過定點幫扶和產業投資等方式進行參與，對扶貧工作的順利開展起到了重要作用。一方面，社會力量的參與可以減輕政府的財政壓力，節約人力;另一方面，社會力量可以更加細致地覆蓋到扶貧領域，通過自身的專業性根治貧困問題，在金融、教育、醫療等諸多領域推動扶貧攻堅進程。在黨的領導和社會力量的參與下，我國扶貧效率明顯提升，扶貧效果顯著，社會穩定且發展有序，為實現2020年全面建成小康社會打下堅實基礎。

（三）立足我國貧困實情，與時俱進調整扶貧對象

改革開放40年來，我國扶貧政策始終立足貧困實情，并根據我國綜合國力和貧困群眾需求，及時調整方針政策，改變瞄準對象。救濟式扶貧開發階段，我國貧困現象尤為突出，為了保障貧困群眾基本生活，政府將瞄準對象定位為整體貧困區域，通過實物救濟解決貧困問題;大規模扶貧開發階段，為了進一步提升扶貧效果，國家開始細化扶貧對象，將瞄準對象定位為貧困縣，同期納入331個貧困縣，通過發展縣域經濟解決溫飽問題;八七扶貧開發階段，為了徹底解決絕對貧困問題，國家擴大了貧困縣規模，數量增至592個，將縣域作為瞄準對象對解決我國絕對貧困問題起到了至關重要的作用，但由于相對貧困問題具有復雜性和多樣性的特點，繼續以縣域為扶貧對象會導致扶貧效率降低，扶貧資源浪費;以貧困村為重點對象的扶貧開發階段，國家針對相對貧困問題的特點，將扶貧重心轉向貧困村，共計納入14.8萬個貧困村，進一步提高了扶貧效率和資源利用率;精準扶貧開發階段，國家繼續調整扶貧對象，優化扶貧工作機制，扶貧政策精準至人，開始因人施策的救助措施，通過解決貧困群眾的致貧原因根治貧困問題，是當前解決相對貧困問題的最佳方案。隨著時代發展，我國扶貧政策的工作理念逐步精準化與科學化。

結 語

改革開放40年來，我國扶貧模式一脈相稱、不斷發展，始終保持與時俱進。改革開放初期我國物質資源匱乏，政府及時出臺救濟政策，保證貧困地區人民群眾基本生活所需;1986年隨著綜合國力的提升，我國開始實施大規模扶貧;1994年開始運用科技手段進一步鞏固溫飽目標;步入新世紀，政府順應時代發展要求，提出通過產業帶動貧困地區發展，為達到小康水平奠定基礎;2013年，精準扶貧政策實施，為我國實現2020年全面建成小康社會的目標打下堅實基礎。從最初解決溫飽問題到促進產業發展和個人發展，再到現階段從根本上解決貧困問題的精準扶貧，中國扶貧事業共經歷五個階段且成績斐然。當前我國“兩不愁、三保障”基本實現，醫療制度體系不斷完善，建檔立卡戶大病、慢性病救助基本實現全覆蓋，教育幫扶有效阻隔貧困代際傳承，金融、產業就業幫扶到位，政策兜底全面落實。同時，我國專項扶貧資金保障充足，政府管理體制機制緊隨實情需要，社會力量逐步參與，總體上我國扶貧進程平穩有序且呈加快趨勢。同時，貧困問題仍然是當今世界社會發展的難題，中國扶貧事業的成功為世界扶貧工作提供了寶貴經驗，中國企業跨國發展與對外減貧合作成為我國發展的新契機[10]。此外，我國自2001年已結束絕對貧困幫扶工作，當前扶貧政策的核心是解決相對貧困問題，這是一項長期的歷史任務，在實現共同富裕之前，相對貧困的存在是社會客觀現象，需要國家與社會的共同努力。預計2020年后，我國相對貧困人口的特征必然更加復雜，精神貧困問題尤其突出，我國應不斷發揮社會主義制度的優勢，廣泛動員社會力量，在社會上形成積極參與扶貧工作的風氣[11]，同時，我國扶貧政策應繼續秉承改革開放以來與時俱進的理念，在符合我國實情的前提下，政府應結合貧困具體特征，不斷調整扶貧政策，最終實現共同富裕。

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