全口徑視角下政府間財政關(guān)系的新探索

王璨

摘 要：政府間的財政關(guān)系作為財稅體制的重要內(nèi)容，受到了越來越多的人的關(guān)注。對全口徑財政的數(shù)據(jù)分析，不難發(fā)現(xiàn)我國的中央財權(quán)和事權(quán)比以往產(chǎn)生了大幅度降低。而地方政府則大量接管中央財權(quán)和事權(quán)，增加了地方政府的自主權(quán)。各個地區(qū)的政府能夠根據(jù)地區(qū)的特色而發(fā)展經(jīng)濟，中央集權(quán)對于地方的發(fā)展來說有一定的約束作用。通過挖掘當(dāng)前政府間財政關(guān)系的原因進行分析，我國應(yīng)該發(fā)展實體經(jīng)濟、探索區(qū)域稅體系、明確中央和地區(qū)的職責(zé)和分工。通過完善轉(zhuǎn)移支付體系等措施，來理清政府間的財政關(guān)系。

關(guān)鍵詞：全口徑視角；政府間財政關(guān)系；分稅制改革；轉(zhuǎn)移支付制度

我國財政分配上主要以地區(qū)為主，中央財政收入以及宏觀調(diào)控力沒有很好的體現(xiàn)出來。1994年通過我國分稅制改革和落實，提高了中央財政收入，增強了中央的宏觀調(diào)控能力，并且調(diào)動了地方政府的積極性，政府間財政關(guān)系也因此得到了平穩(wěn)有序的發(fā)展。事實上整體的分稅制度不僅包括對中央和地區(qū)之間的稅收收入的劃分，還包括非稅收入的劃分、轉(zhuǎn)移支付制度、事權(quán)與支出責(zé)任的劃分等內(nèi)容。由于當(dāng)時的中國政府間財政關(guān)系較為復(fù)雜，為了保證分稅制能夠順利的推行，改革注重對國家稅收收入上的區(qū)分和調(diào)整，忽略了一些細節(jié)問題。而作為財稅體系改革的核心內(nèi)容，政府間的財政關(guān)系受到學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。

一、政府間財政關(guān)系的探索

1.1政府間財政關(guān)系的內(nèi)蘊分析

廣義的政府財權(quán)可以理解為某一級別政府所擁有的財政管理權(quán)限，包括財政收入權(quán)和支出權(quán)，狹義的財政權(quán)主要是財政收入權(quán)。政府的事權(quán)是指政府所擁有的從事社會經(jīng)濟事務(wù)的責(zé)任和權(quán)利，是將權(quán)力、責(zé)任、利益進行統(tǒng)一規(guī)劃，是管理國家事務(wù)的權(quán)利，是對行政權(quán)的細化和分類。政府事權(quán)的來源是管理相應(yīng)事物的責(zé)任，是政府部門在履行公共服務(wù)職責(zé)所擁有的支配力量。政府間財政關(guān)系在中國通常也稱為財政管理體制包括合理劃分事權(quán)和財權(quán)建立分級政府體系，中央通過對財政收入的控制，調(diào)節(jié)地區(qū)間收入分配和進行宏觀的調(diào)配，完善轉(zhuǎn)移支付制度。地方政府通過對所分配的財政進行微觀調(diào)配，用以改善地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、招商引資等方面。我國在實行分配制以來采取的是“收入集權(quán)，支出分權(quán)”的模式。

1.2政府間財政關(guān)系存在的問題研究

目前我國政府間的事權(quán)和支出職責(zé)劃分不夠明確，轉(zhuǎn)移支付體制需要進一步完善。省級以下財政體制不健全，中央對地區(qū)的約束有所降低，對地方的管理措施不夠具體，相關(guān)制度沒有向地區(qū)進行落實。地方政府財權(quán)不夠，造成地區(qū)財力薄弱的現(xiàn)象，在一定程度上限制了地區(qū)的發(fā)展和改革，扭曲了地方政府的行為。從財政支出的角度上看待中央和地區(qū)事權(quán)、財權(quán)，發(fā)現(xiàn)出現(xiàn)了偏差。我國的中央政府掌握了主要的稅收來源，對我國地方稅收體制改革造成了極大地阻礙，地方政府過度依賴轉(zhuǎn)移支付，難以開展地方政府的工作。當(dāng)前政府間財政關(guān)系與國家治理現(xiàn)代化的要求方面出現(xiàn)了一些不合理，并沒有對地區(qū)政府的權(quán)力和職責(zé)進行公平、對等的劃分。

1.3制約政府間財政關(guān)系規(guī)范化的因素探討

為了使政府間財政關(guān)系能夠趨向于平穩(wěn)有效，需要縷清政府部門之間的財政關(guān)系，找出制約政府間財政關(guān)系的因素，并對其進行深入的分析和探討，能夠根據(jù)具體的因素找出解決問題的有效措施。目前政府間財政關(guān)系的制約因素主要有行政性分權(quán)的約束、政府與市場邊界較為模糊、憲法的約束、路徑依賴的約束，在一定程度上限制了我國政府間財政關(guān)系的發(fā)展和完善。中央與地區(qū)之間的權(quán)利無法完全分清，難以將政府間的財政關(guān)系進行合理的區(qū)分，這也是阻礙政府間財政關(guān)系規(guī)范化的主要因素。

1.4關(guān)于政府間財政關(guān)系的思路前瞻

在今后的政府間財政關(guān)系的思路上，應(yīng)合理的界定政府與市場的邊界、強化中央政府事權(quán)和支出責(zé)任、對政府間的收入進行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整、轉(zhuǎn)移支付制度進行進一步的完善、對省以下財政體系以及改革預(yù)算管理制度需要加大落實力度，擴大中央政府的權(quán)力和責(zé)任，從而能夠?qū)Φ貐^(qū)政府部門進行合理的約束。將政府間財政關(guān)系清晰明了的反應(yīng)出來，應(yīng)根據(jù)外部性、信息化程度等內(nèi)容對中央地區(qū)財政關(guān)系進行綜合的考量。分稅制管理制度在我國已經(jīng)有20多年了，政府間財政關(guān)系的改革，還需要繼續(xù)堅守分稅制的方向。在構(gòu)建和完善地方稅系上應(yīng)當(dāng)以共享稅為主，建立分稅、分組、分立相結(jié)合的政府收入劃分體系。在政府部門的權(quán)利和職責(zé)方面上要取消稅收返還，規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付，增加移動支付的透明度。并賦予地方政府發(fā)債權(quán)，豐富地方政府的權(quán)力和責(zé)任，使地方政府在事情的處理方面更加游刃有余。

二、全口徑下政府間財政關(guān)系剖析

2.1基于一般公共財政的考量

財政收入上，從分稅制改革以來中央一般公共財政收入占全部公共財政收入的50%以上，然而從2011年開始該比重開始逐漸下滑，2015年的中央公共財政收入僅占公共財政收入的45%。而地方財政收入在這幾年得到了顯著的提升，分稅制改革“中央收入占六成，地方收入占四成”的目標并沒有完成。財政支出上，在分稅制改革以來，中央一般公共財政支出呈現(xiàn)下降-上升-下降的走勢。通過數(shù)據(jù)的分析可以看出中央事權(quán)確實偏小，且我國中央政府本級支出落后于發(fā)達國家和其他發(fā)展中國家，這驗證了初步斷論。

2.2加入政府性基金的考量

在最近幾年時間里，地方政府性基金越來越多，與中央政府性基金差異越來越大。而且在中央財政支出中占較少比例的中央政府性基金，并不是全部用于中央本級的支出，而是一部分用于地方的轉(zhuǎn)移支付。不難看出中央事權(quán)再進一步的減少，地方事權(quán)在進一步的擴大。

三、全口徑下形成“雙小、雙大”財政關(guān)系的原因

形成我國中央財權(quán)和事權(quán)呈現(xiàn)雙小態(tài)勢，地方財權(quán)和事權(quán)雙大態(tài)勢的主要因素有五個：第一我國經(jīng)濟增長進入新常態(tài)經(jīng)濟快速增長乏力在一定程度上限制了中央收入的來源。第二非稅收入的推動，隨著國家減稅政策的出臺，地方政府面臨著稅收減少的壓力。因此加強非稅收入的征管，使得地方財政收入占比不減反增。第三土地財政的助力，房地產(chǎn)市場的發(fā)展使得地方政府的財政進一步增加。第四支出責(zé)任劃分不明確，改革的主要目的是解決兩個比重下降的問題，未涉及到央地事權(quán)和支出責(zé)任方面的改革。第五轉(zhuǎn)移支付體系欠完善。

四、全口徑下政府間財政關(guān)系的思路和出路

4.1發(fā)展實體經(jīng)濟

我國在發(fā)展經(jīng)濟的時候要注意將實體經(jīng)濟作為國之根本，虛擬經(jīng)濟是為實體經(jīng)濟服務(wù)的，不能本末倒置。目前相對疲軟的經(jīng)濟和實踐中實體經(jīng)濟和虛擬經(jīng)濟的倒置有一定的關(guān)系。為支持實體經(jīng)濟的發(fā)展，要增大消費稅、所得稅的稅基，擴大中央財權(quán)。鼓勵民族品牌的形成，讓中國真正由制造囗大國向制造強國的轉(zhuǎn)變。提高制造產(chǎn)品的質(zhì)量，使正中央的分成得到提高。

4.2規(guī)范非稅收入

政府部門要對非稅收入實施分類的規(guī)劃管理，在特定的人群服務(wù)上征收行政事業(yè)性收費，應(yīng)當(dāng)嚴格按照全口徑的要求納入規(guī)范化預(yù)算管理，要注意的是不應(yīng)收行政事業(yè)性費用。

4.3明確中央與地區(qū)職責(zé)分工

在增加中央財權(quán)的同時，也要增加中央事權(quán)，減少地方支出責(zé)任。對地區(qū)養(yǎng)老保險、公共衛(wèi)生、高等教育等責(zé)任進行合理的劃分，不應(yīng)有地方政府管理該事項。中央部門應(yīng)履行應(yīng)盡的責(zé)任，在需要地方配合協(xié)助的事項中，中央也應(yīng)當(dāng)履行主要的支出責(zé)任。對于地方的事物，中央不能干預(yù)太多，應(yīng)當(dāng)給與地區(qū)政府部門充處理事情的自主權(quán)。

4.4完善轉(zhuǎn)移支付體系

在調(diào)整中央和地方財政關(guān)系時，需要注意減少專項轉(zhuǎn)移支付占比，增加一般性轉(zhuǎn)移支付占比。還需要建立較為完善的轉(zhuǎn)移支付法律法規(guī)，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的使用。

五、結(jié)束語

通過對全口徑財政數(shù)據(jù)的分析，發(fā)現(xiàn)我國中央財權(quán)和事權(quán)與地方財權(quán)和事權(quán)出現(xiàn)雙小雙大的態(tài)勢，為了解決這一問題。本文對全口徑下形成雙小雙大財政關(guān)系的原因進行分析，并針對原因找出政府間財政關(guān)系的思路和出路，從而使我國政府間財政關(guān)系更加趨于穩(wěn)定。

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