論政府特許經營協議中訴訟救濟

摘 要：政府特許經營協議作為一種特殊的行政協議，在建設基礎公用設施時經常被使用。但是，由于我國特許經營協議制度起步較晚，在訴訟救濟方面存在著諸多問題。因此，本文建議通過擴大政府特許經營協議訴訟的受案范圍，原告的資格范圍，合理分配舉證責任等方面來完善我國政府特許經營協議的訴訟救濟制度。

關鍵詞：政府特許經營協議;訴訟救濟;司法審查

一、引言

在德惠市吉旺供熱有限公司政府特許經營協議一案中，在第三人吉旺供熱有限公司取得供熱區域的特許經營資格之后，德惠住建局與永盛公司簽訂《增加供熱區域協議書》，將供熱區域許可給永盛公司經營，違反法定程序，損害了吉旺供熱有限公司的合法權益，故提起了行政訴訟。在該案件中，法院如何對案件進行審查，是否確認第三人的訴訟資格，如何分配舉證責任等問題亟待解決。

二、政府特許經營協議的訴訟救濟之困境

訴訟作為司法救濟的措施，是對解決政府特許經營協議糾紛的最后一道防線，對行政主體、行政相對人都至關重要。但是，在司法實踐中，對于政府特許經營協議的訴訟救濟仍存在著一系列的問題。

（一）受案范圍狹窄

雖然目前新《行政訴訟法》將政府特許經營協議納入行政訴訟的受案范圍，但是行政訴訟的審查僅限于對行政行為的合法性審查，缺乏對行政行為的合理性審查。這樣容易導致行使權力時超過必要的限度，不符合公平正義等法律理性。由于政府特許經營協議具有行政性和契約性的雙重屬性，存在著大量的裁量行政行為，而且是通過合同的方式來行使，因此，若法院以審查行政行為的標準來審查政府特許經營協議，則無法確切保護行政相對人的合法權益。

（二）原告資格范圍狹窄

我國《行政訴訟法》規定，在行政協議糾紛中只允許行政相對人提起訴訟，行政訴訟的單方性，不利于行政協議糾紛問題的解決。對于協議中享有公平競爭權的第三人是否可以提起行政訴訟卻沒有作出相關的規定，同樣也有可能存在著行政相對人不履行或不完全履行合同義務，致使公共利益受損的情況發生。行政主體沒有訴訟資格，這主要是因為行政主體與相對人之間的法律地位不平等，行政主體享有更多的行政特權，通過取消行政主體的訴訟資格來平衡雙方當事人之間的關系。雖然行政機關可以通過其享有的行政優益權來對公共利益進行保護，但是仍可能有法律不能涵蓋的方面，這樣不利于行政協議糾紛的解決，也不利于實現行政目標和維護公共利益。因此，有必要賦予行政主體同行政相對人一樣，提起行政訴訟的救濟手段。

（三）舉證責任分配不合理

訴訟問題其實也是事實和證據的問題，舉證責任的分配原則必影響政府特許經營協議案件雙方的利益分配。在政府特許經營協議中，因行政機關和行政相對人之間的地位差距較大，舉證責任主要是由行政機關承擔的，只有在法律例外規定的情況下，行政相對人才承擔舉證責任。這是因為在行政訴訟中，大多數證據都掌握在手里，而行政相對人處于相對弱勢的地位，調查取證存在困難。舉證責任全部由行政主體來承擔，顯然是不合理的。在政府特許經營協議中存在著大量的民事行為的內容，這就要求雙方當事人共同承擔舉證責任。

三、完善政府特許經營協議的訴訟救濟途徑

通過擴大受案范圍，堅持合法性與合理性審查相結合原則，擴寬原告訴訟資格，合理分配舉證責任等相關的訴訟規則和證據制度來完善政府特許經營協議的訴訟救濟途徑。

（一）擴大受案范圍

法官應當打破傳統的主要對行政主體的單方行政行為進行審查的慣例。在行政協議之中，既要對行政主體的行使權力的行為進行合法性與合理性的審查;也要對行政相對人的行為進行審查，即行政相對人的違約行為是否存在過錯。 同時，因行政協議是雙方合意達成的，法官在審理之中也要具有一定的靈活性，對雙方當事人的行為是否符合行政協議的約定也要進行審查。行政主體的行政行為以一種契約的方式來行使，意味著自由裁量權的擴大，只有賦予司法機關合理性的審查原則才能保證政府的契約行為符合法律授權的目的，才能保護好行政相對人的合法權益。

（二）擴寬原告的資格范圍

行政協議目的的實現需要合同雙方當事人恰當地履行合同約定。在行政合同糾紛中，行政主體并不應該被責備，其相應訴求同樣需要得到相對的司法保護。雖然行政主體在行政協議締結過程中享有行政優益權，可以對行政相對人的違法行為予以糾正，以實現合同目的。但是，也不能因此而排除行政主體請求法院對其權利予以救濟的可能性，應當賦予行政主體提起訴訟的權利。還有，《行政訴訟法》第二十五條在原告資格判定方面采取利害關系標準，給予第三人行政訴訟的原告資格，有利于進一步規制行政優益權，維護社會公共利益和第三人的合法權益。在德惠市住房和城鄉建設局與德惠市永盛兄弟房地產開發有限公司、德惠市吉旺供熱有限公司向法院提起行政訴訟請求確認政府特許經營協議無效案中，法院也支持了吉旺供熱有限公司的主張，可見法院實際上也承認了享有公平競爭權第三人的原告資格。

（三）合理分配舉證責任

在政府特許經營協議中，對于行政協議存在爭議的案件，應當遵循舉證責任倒置的原則，即行政訴訟實體問題由被告承擔舉證責任，原告只有在例外情況下才承擔舉證責任。具體舉證責任如下：首先，行政主體需要就選擇相對人的合理性提供證明，如選擇協議相對人的考慮因素，包括被選擇人是否具備履行協議的資質和能力;與其他競爭者的優勢;完成同等業務的情形或可能性。其次，行政主體需就變更、解除權行使的合理性提供證明。例如，在協議履行過程中，出現了阻卻情形，行政主體提出變更行政協議的內容，就要舉證說明變更的理由，相對人如認為理由不合理可以作出抗辯;同樣，解除協議也存在這樣的問題。在訴訟中，如果行政主體不能證明其變更或撤銷的合理性，可能面臨敗訴風險。再次，行政主體需就行使制裁權行為是否合理、有沒有達到行政目的承擔舉證責任，如果相對人認為處罰過重或顯失公平提起訴訟，行政主體要就處罰結果的合理性作出說明。

結語

政府特許經營協議制度雖然不斷地取得進步，但是其本身仍然存在著諸多問題，尤其是在政府特許經營協議的訴訟救濟中較為嚴重。由于我國在政府特許經營協議的訴訟救濟方面的研究還不充分，各方面的規定還不完善。所以，我們必須立足我國的實際情況，吸收借鑒國外的優秀經驗，完善我國關于政府特許經營協議的法律制度。加強政府特許經營協議的訴訟救濟制度建設，才有利于維護社會公共利益，保護行政相對人的合法權益，實現行政管理的目的。

參考文獻：

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作者簡介：

李尚錚（1994—），男，廣東省廣州市，廣州大學研究生在讀，法學專業，憲法學與行政法學.