論城鄉(xiāng)規(guī)劃實施與土地規(guī)劃管理的相關(guān)性

孟曉娟

摘 ?要：城鄉(xiāng)規(guī)劃是基于地區(qū)經(jīng)濟(jì)與功能體系發(fā)展需求擬定的戰(zhàn)略方案，一方面能夠根據(jù)經(jīng)濟(jì)市場的需求提供更適宜的城鄉(xiāng)規(guī)劃策略，使經(jīng)濟(jì)可持續(xù)化思想得以延續(xù);另一方面，憑借空間發(fā)展戰(zhàn)略視角，更便于為城市其他工程項目提供引導(dǎo)，使各類工程構(gòu)建質(zhì)量得以基本保障。本文基于城鄉(xiāng)規(guī)劃實施與土地規(guī)劃管理存在問題展開分析，在明確解決對策同時，期望為后續(xù)城市建設(shè)等工作開展提供良好參照。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃;土地規(guī)劃管理;相關(guān)性分析

土地規(guī)劃管理是指基于固定范圍土地資源，根據(jù)經(jīng)濟(jì)與功能發(fā)展需求合理安排資源利用渠道的管理措施。站在資源可持續(xù)發(fā)展角度來看，土地規(guī)劃管理工作的有效落實，既能夠為整體城鄉(xiāng)規(guī)劃工作提供良好的引導(dǎo)，同時更便于分析地域資源結(jié)構(gòu)，以便城鄉(xiāng)規(guī)劃質(zhì)量得以保障。因此，在現(xiàn)代城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中，土地規(guī)劃管理措施理應(yīng)得到重視。

1 城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃管理存在的沖突問題

從二者沖突性角度來看，城鄉(xiāng)與土地規(guī)劃管理工作都是由同一級地域政府組織編制，并通過上級部門進(jìn)行審批的程序，雖然在執(zhí)行流程方面相同，但是在城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展方面，二者的戰(zhàn)略目標(biāo)卻有非常明顯的差異。例如，城鄉(xiāng)規(guī)劃更多體現(xiàn)得使上級部門對地方經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的意愿，以便在短時間內(nèi)提升地域經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展水平，而土地規(guī)劃管理則更多體現(xiàn)了基層政府的意愿，期望能夠為地域農(nóng)業(yè)等經(jīng)濟(jì)體系的構(gòu)建提供更好的保障。因此，在實施城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃管理工作期間，二者便極易就發(fā)展問題產(chǎn)生分歧。

其次，在土地資源集約化發(fā)展理念的影響下，近些年土地管理文件都在積極倡導(dǎo)人口向城鎮(zhèn)集中，以便增強(qiáng)地域工業(yè)發(fā)展水平。而從實際調(diào)查資料可知，集約化的土地資源格局會使城鄉(xiāng)發(fā)展兩極分化問題更嚴(yán)重，此種狀況一方面是因為土地規(guī)劃管理工作瑣碎無序，使土地資源管理質(zhì)量與可控性明顯下降，即便近些年土地調(diào)查力度得以顯著增強(qiáng)，但在原有的鄉(xiāng)村分布環(huán)境中，仍難以進(jìn)行主動調(diào)控，使農(nóng)村建設(shè)用地類型與布局發(fā)生改變;另一方面則是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府編制城鄉(xiāng)規(guī)劃方案時，通常會將發(fā)展力度凝聚于鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心，對于較邊緣的鄉(xiāng)村便極難提供發(fā)展保障，如此便導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展兩極化問題更為嚴(yán)重。

2 城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃管理問題解決對策分析

站在泛性角度來看，城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃管理工作具有相輔相成的關(guān)聯(lián)性，通過土地規(guī)劃管理不但能夠為城鄉(xiāng)規(guī)劃提供更具執(zhí)行力的管理方案，同時更便于合理引導(dǎo)地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使城市與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體系的構(gòu)建協(xié)調(diào)，以便為后續(xù)城鄉(xiāng)規(guī)劃的延續(xù)工作提供保障。在此期間，為確保城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃管理工作有效結(jié)合，可從以下幾個方面著手分析：

2.1 將土地管理機(jī)制規(guī)范化

以往土地征用機(jī)制是根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃要求采取的強(qiáng)制性措施，通過向農(nóng)民征地并給予一定補(bǔ)償?shù)男袨椋罐r(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)益得以一定保障。但根據(jù)近些年人口與經(jīng)濟(jì)壓力情況來看，大量的農(nóng)業(yè)耕地被占用后，雖然在城鄉(xiāng)功能與經(jīng)濟(jì)體系構(gòu)建方面得到了較明顯的發(fā)展，但農(nóng)業(yè)土地資源的嚴(yán)重不足卻也極大限制了我國農(nóng)業(yè)體系的發(fā)展，使得大量的農(nóng)業(yè)人才流失，使得我國糧食供應(yīng)難以得到更好的保障。因此，在城鄉(xiāng)規(guī)劃工作開展期間，相關(guān)部門必須遵照農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求與經(jīng)濟(jì)發(fā)展形式擬定更詳細(xì)且嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆桨福_保農(nóng)業(yè)用地的以最低限度的保障，同時能夠給予農(nóng)戶更適宜的補(bǔ)償，才能使農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體系更加穩(wěn)定，并能夠與市場發(fā)展接軌。

2.2 增強(qiáng)土地規(guī)劃管理執(zhí)行力

在落實土地規(guī)劃管理工作期間，應(yīng)結(jié)合城鄉(xiāng)規(guī)劃部門發(fā)展理念分析土地利用需求，確保能夠為城鄉(xiāng)居民生活與工作提供舒適空間的前提下，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，確保土地規(guī)劃管理更加合理且貼合資源可持續(xù)發(fā)展需要，才能為后續(xù)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的落實奠定更扎實的基礎(chǔ)。由此可見，土地規(guī)劃管理工作是確保城鄉(xiāng)規(guī)劃工作有效開展的前提，因此增強(qiáng)土地規(guī)劃管理執(zhí)行力對于未來城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展而言，具有非常重要的意義。

2.3 將城鄉(xiāng)規(guī)劃融入土地管理

實踐中，強(qiáng)化“兩規(guī)”之間的銜接與互通，二者之間既非明確制約關(guān)系，也非具體平行關(guān)系，只有將二者合理的落實到實處，才能充分發(fā)揮其作用和價值。具體工作中，以合理應(yīng)用土地和保護(hù)土地資源為指導(dǎo)思想，將城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地規(guī)劃管理控制在合理范圍之內(nèi)。比如，城市規(guī)劃建設(shè)過程中，又可分為新區(qū)擴(kuò)建與舊城改造兩部分，分別對新建用地、舊城改造用地合理應(yīng)用，并且在開發(fā)區(qū)以及小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)過程中，加強(qiáng)二者之間的銜接與互通。土地應(yīng)用規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃均以土地資源開發(fā)應(yīng)用和保護(hù)為基礎(chǔ)。

2.4 解決城鄉(xiāng)與土地規(guī)劃管理差異

土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃在編制上分屬于兩個不同的主管部門，土地利用與規(guī)模化建設(shè)，存在著原則性的差異。地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、規(guī)模的不斷擴(kuò)大，給城鄉(xiāng)規(guī)劃工作帶來了巨大的壓力。對于地方政府而言，他們更多地市追求形式上的發(fā)展，甚至存在著盲目擴(kuò)大城鄉(xiāng)規(guī)模的現(xiàn)象，最大限度地滿足各類建設(shè)用地需求。然而，在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)過程中，嚴(yán)重忽略了土地合理應(yīng)用與保護(hù)問題。當(dāng)土地應(yīng)用規(guī)模無法有效滿足城鄉(xiāng)規(guī)劃用地需求時：由于二者之間的協(xié)調(diào)性相對較差，土地應(yīng)用總體規(guī)劃難以直接管控;同時，由于二者管理、思路上存在著一定的差異，以致于土地應(yīng)用指標(biāo)難以有效滿足城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展之需求，而政府及主管部門又難以采取及時有效的措施對其進(jìn)行協(xié)商，只能任其自由發(fā)展，以致于用地保護(hù)受限。

在現(xiàn)代的形勢下，為有效適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的需求，土地規(guī)劃管理主管部門應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)新規(guī)劃模式，做好城鄉(xiāng)規(guī)劃以及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展工作。對于特殊情況而言，需逐步建立健全“兩規(guī)”協(xié)調(diào)發(fā)展制度，建立和完善環(huán)節(jié)制度化以及溝通信息化平臺。（1）建設(shè)項目應(yīng)當(dāng)以審批土地應(yīng)用規(guī)劃、建設(shè)根本;（2）城市規(guī)劃建設(shè)過程中，應(yīng)當(dāng)限制建設(shè)規(guī)劃區(qū)的劃定;（3）限制建立區(qū)需全面考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、廣大農(nóng)村地區(qū)的土地歸屬權(quán)問題，加強(qiáng)各單位之間的協(xié)調(diào)與溝通;（4）將限制建立區(qū)劃定和管理條例上升為由當(dāng)?shù)卣睿贫ㄏ鄳?yīng)的配套方案，提高社會保護(hù)生態(tài)資源的積極性。

3 結(jié)束語

城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃管理工作的有效協(xié)調(diào)，不但能夠為后續(xù)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)與社會體系的構(gòu)建奠定更扎實的土地資源調(diào)控基礎(chǔ)，使后續(xù)資源管理工作得到更好的引導(dǎo)，同時憑借規(guī)劃管理思路，更便于控制土地資源利用率，使地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更加穩(wěn)定。故而，在論述城鄉(xiāng)規(guī)劃實施與土地規(guī)劃管理的相關(guān)性期間，必須明確城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃管理工作的目標(biāo)與要求，并擬定完善的指導(dǎo)方案，才能為后續(xù)城市與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體系的構(gòu)件提供更全面的技術(shù)保障。

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