美國創新戰略對我國加快推進創新型國家建設的啟示

侯明

摘 要：在新一輪科技革命興起背景下，世界各國紛紛加強創新發展戰略布局，其中以美國政府制定的《美國創新戰略》最為典型。在分析科技創新何以成為各國發展戰略布局的核心和重點基礎上，介紹了美國創新戰略布局，總結了其創新發展戰略的主要特點，發現美國創新戰略以不斷優化完善創新創業環境為基礎，突出政府戰略導向作用，堅持將制造業創新作為創新的核心，以把握未來科技和產業制高點的控制權。研究提出應在借鑒美國創新戰略有益經驗，重點構建適合我國國情的創新生態系統、提升科技創新競爭力、加大國家優先領域科技研究部署，推動以制造業創新能力提升為關鍵的創新戰略布局。

關鍵詞：創新戰略;國家競爭力;創新型國家;制造業創新能力

中圖分類號：F 423.2025-06

Abstract：Under the background of a new round of scientific and technological revolution，countries around the world have laid out innovative development strategies and layouts.Among them，the U.S.government has formulated the “A Strategy for American Innovation” as its representative.This paper analyzed why scientific and technological innovation has become the core and focus of the development strategy layout of various countries，and summarized the main features of the US strategy is based on continuously optimizing and improving the environment for innovation and entrepreneurship，which highlights the guiding role of government strategy，and takes manufacturing innovation as the core of technological innovation.General Secretary Xi Jin-ping pointed out in the report of the 19th Party Congress that Innovation is the primary driving force for development，Accelerating the construction of an innovative national strategy is an important deployment to implement innovation，It is a strategic support for the construction of a modern economic system.This paper proposed that we should learn from the useful experience of the US innovation strategy，focus on building a science and technology innovation ecosystem that suits Chinas national conditions，enhance the competitiveness of science and technology innovation，increase the deployment of scientific and technological research in the national priority areas，and promote the innovation strategy that focuses on the improvement of manufacturing innovation capability.

Key words：national innovation strategy;national competitiveness;innovative country;manufacturing innovation capability

0 引 言習近平總書記在黨的十九大報告中指出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，建設現代化經濟體系是跨越關口的迫切要求和我國發展的戰略目標，為此需要貫徹新發展理念，加快建設創新型國家，不斷增強我國經濟創新力和競爭力。早在2016年9月召開的二十國集團領導人杭州峰會上，通過了《二十國集團創新增長藍圖》和《2016年二十國集團創新行動計劃》，承諾將創新置于突出位置，通過抓住技術創新突破引領全球經濟增長的歷史性機遇，從根本上尋找世界經濟持續健康增長之道。

而在此之前，面對新一輪科技革命和產業變革，各國紛紛出臺國家創新戰略，以保持和強化國家創新競爭力。早在2009年美國政府發布了《美國創新戰略》，雖然經過2011年和2015年兩次修訂，但始終堅持將科技創新作為促進美國經濟增長、提升美國競爭力的重大戰略部署。歐盟在2011年公布了以科學技術創新為主的《2020戰略創新計劃》，明確將創新做為促進經濟增長和社會發展的重要手段。2010年，德國聯邦政府通過了《思想 創新 增長——德國2020高技術戰略》，提出德國政府將依靠研究、新技術和擴大創新，以激發德國在科學和經濟上的巨大潛力，2013年，又推出《德國工業4.0戰略計劃實施建議》，以支持德國在工業領域新一代革命性技術的研發與創新。2011年，英國政府出臺《以增長為目標的創新與研究戰略》，提出政府要采取措施完善創新體系建設，發揮創新生態系統的整體效能，支撐經濟增長和社會可持續發展，2014年又發布了《我們的增長計劃：科學和創新》戰略文件，把科學和創新置于英國長期經濟發展計劃的核心位置，確保使英國成為全球最適合科技和商業發展的國度。日本政府于2016年發布了《第5期科學技術基本計劃（2016—2020）》，確定了日本未來5年科技創新發展的路線圖，意圖成為大變革時代科技創新的領頭羊。2015年5月，國務院印發了《中國制造2025》，這是我國實施制造強國戰略第一個10年的行動綱領，提出通過強化創新驅動和政策激勵，促進我國制造業向智能化、綠色化和服務型升級，加快建設制造強國。2016年5月，中共中央國務院印發了《創新驅動發展戰略》，強調科技創新是提高社會生產力和綜合國力的戰略支撐，要以高效率的創新體系支撐高水平的創新型國家建設，推動我國經濟社會發展動力根本轉換。創新驅動發展已成為各國提高國家競爭力的路徑選擇，無論是發達國家還是發展中國家，要想在全球創新競賽中搶占優勢，必須重視和加強創新戰略部署，特別是作為世界第一科技強國的美國，創新戰略凸顯了美國依靠科技創新保持世界領先地位及推動經濟增長和繁榮的意圖。正如十九大報告所指出的，創新是引領發展的第一動力，是建設現代化經濟體系的戰略支撐。跟蹤把握以美國為代表的發達國家科技創新戰略，對我國加快建設創新型國家戰略部署落實，增強我國經濟創新力和競爭力有重要借鑒意義。1 創新何以成為各國發展戰略布局的核心和重點

進入2017年以來，世界經濟出現了復蘇的跡象，但經濟增長的力度低于預期。持續低迷的全球經濟發展態勢，以及日益頻發的社會和環境事件，成為各國政府治理面臨的新挑戰。而由貿易、投資、金融等經濟活動全球化催生的科技全球化，加速推動創新資源在全球范圍內的優化配置，催生出新一輪科技革命和產業變革。在此背景下，無論國家創新戰略布局、產業培育和投資方式都表現出了鮮明的創新引領特征，特別是創新引領成為各國政府培育經濟增長新動能、搶占未來競爭制高點、打造新競爭優勢的關鍵舉措。

1.1 創新成為全球經濟增長的重要動力雖然近年來全球經濟呈現復蘇跡象，但深層次、結構性問題沒有解決，尋找新經濟增長點、解決內生增長動力不足、提高勞動生產率成為各國面臨的重要挑戰。在外部來看，由于全球經濟的疲軟，出口萎縮，刺激國內需求成為政府推動經濟增長的主要手段;在內部來看，在經濟不景氣的背景下，企業投入創新的資金和積極性下降態勢明顯。聯合國教科文組織（UNESCO）發布的《科學報告：面向2030年》顯示，全球大多數國家現都已認識到科技創新在實現長期可持續發展方面起到的重要作用。歷史已經表明，創新是經濟發展的發動機，是一個國家的進步和發展最重要的因素之一，重大原始性科技創新及其引發的技術革命和進步成為產業革命的源頭，只有不斷提升科技創新能力，才能使經濟建設和社會發展不斷邁上新的臺階，真正實現可持續發展。

1.2 創新成為提升國家競爭力的重要舉措面對日益激烈的國際競爭，創新成為世界各國政府提升國家綜合國力和競爭力的共同選擇。由世界知識產權組織（WIPO）、康奈爾大學及英士國際商學院（INSEAD）聯合編寫的《2016年全球創新指數》（Global Innovation Index，GII）報告指出，創新以及創新政策在國家經濟增長和發展起著至關重要的作用，創新能力已成為國家競爭力的重要體現。隨著經濟全球化和科技全球化深入發展，發達國家及其跨國公司技術和資本優勢地位受到沖擊，它們對世界市場特別是高技術市場的壟斷不斷被打破;另一方面，發展中國家如果不能提高創新能力，與發達國家差距會進一步拉大，甚至會出現被完全邊緣化的后果。

1.3 產業創新成為創新發展的核心目標隨著生產國際化深入推進和產業分工在全球范圍內進一步細化，科技創新呈現出與產業創新緊密結合的新特點，搶占未來產業發展制高點成為各國創新發展的核心目標。原有的發端于產業價值鏈上的競爭已演進為產業創新能力的競爭，產業創新成為科技創新的關鍵。一方面各國瞄準科技前沿領域部署實施創新戰略，加快培育新興產業的發展，特別是在有望形成新產業的領域加大創新資源的投入，以搶占先機;另一方面瞄準國際產業分工格局的新變化和市場新需求，加速推進科技前沿技術與傳統制造業的結合，通過創新發展推動產業轉型升級，提升產業創新能力。

1.4 促進創新發展的環境發生了深刻變化以開放、協作、共享為特征的創新組織模式加速形成，創新生態系統逐漸優化。原有的國家負責戰略規劃、營造創新環境、投入創新資金和經費，高校、科研機構和企業等各類創新主體完成創新任務的措施和機制已難以滿足新要求。各國政府在保證創新基礎要素投入的同時，采取各種措施降低個人、私營部門參與創新門檻，激勵全民創新，以發揮全社會民眾的聰明才智。政府數據、科技資源的開放共享，產業共性技術開發利用，推動政府、科研院所、企業、市場、社會公眾協作創新水平日益提升。產業創新也不滿足于提高新產品和新工藝開發，而是建立形成新的工作方式和合作方式。

2 美國科技創新戰略框架和成效2015年10月，美國政府發布了升級版的《美國創新戰略》，這是美國政府在2009年版、2011年修訂版的基礎上，對創新戰略做出的再次調整和完善。新版創新戰略是美國為順應后危機時代創新態勢新變化及應對新挑戰，確保美國持續引領全球創新經濟、開發未來產業以及協助美國克服經濟社會發展中遇到的各種困難而做出的戰略新調整。

2.1 美國創新戰略框架

2.1.1 美國創新戰略的目標

創新是美國經濟增長的源泉，是保障美國在更長時間內領導世界、創造高質量就業崗位和未來幾十年持續繁榮的強有力手段。美國創新戰略旨在打造創新型政府，營造全社會廣泛參與創新活動，構建形成美國創新生態系統。該系統不再單純聚焦科技投資和新技術研究開發，而是將美國打造成由技術、政策、產業、投資等多種驅動力支撐的超級創新大國。為此，創新戰略提出3大目標：一是加強對科技研發和經濟增長建設投資，創造高質量工作崗位和保持經濟持續增長;二是發展智慧城市等科技發展優先領域，維持美國科技創新領導者地位;三是打造具備創新意識的聯邦政府，為私營部門創新提供更好的環境，優化資源配置，向人民提供創新性的政府服務。

2.1.2 美國創新戰略的關鍵要素圍繞創新戰略目標，提出了6大創新戰略關鍵要素。涵蓋了政府部門、公共機構和私營部門，以在政府、市場、公眾等多方面營造和培育美國人的創新意識，促進創新突破，保證戰略目標的實現。

1）投資創新基礎要素。美國創新生態系統不僅需要具有遠見和冒險精神的企業家，也要求聯邦政府在創新基礎要素方面進行投資。包括對基礎研究領域持續投資，以保持美國經濟競爭力和經濟增長;加強對科學、技術、工程和數學（STEM）教育投入，以確保人才支持;為移民掃清障礙，以促進創新經濟發展;建設先進數字基礎設施等。

2）激發私營部門創新。美國創新戰略認為私營部門R&D投資對于保持經濟持續增長、創造就業機會和提高社會生產率至關重要。包括加強對研發稅收減免，為美國企業創新提供可預期的、強大的動力;政府致力于確保美國擁有創新所需的框架條件，確保所有美國人的創新創業都成功的希望;完善有利于創新的市場條件和規則，支持企業將創意推向市場;向創新者開放聯邦數據，激勵私營部門創新，以推動科學發現和促進經濟增長;推動聯邦資助的研究成果商業化;支持區域創新生態系統發展，消除市場準入障礙，擴大知識產權保護，幫助美國創新型企業參與國際競爭。

3）激勵全民創新。政府采取措施激勵更多美國人成為創新者。包括通過獎勵措施激發美國人民參與創新創造，將獎勵措施作為政府各部門的標準工具;通過支持創客、眾籌和全民參與科學等措施充分挖掘創新者的聰明才智，確保美國人不論其背景如何都能參與到21世紀的創新經濟中。

4）創造高質量工作崗位和保持經濟持續增長。技術創新是美國經濟增長的主要源泉，政府將采取行動，建設包容性創新經濟，以確保優先領域在就業和經濟增長中的作用。包括實施美國先進制造業發展計劃，幫助發展美國在傳統科技產品和高技術產品方面的優勢地位;確保美國發明的產品能在美國制造，支持制造業新創企業，提高美國小企業和整個制造業創新鏈的創新潛力;投資于未來的產業，政府對有望帶來具有廣泛經濟影響的革命性新技術給予投資。

5）向人民提供創新的政府服務。通過人才、創新思維和技術手段的適當結合，美國政府向民眾提供更好的服務。包括利用創新手段解決公共部門的問題，提高解決問題的能力，提高政府服務的效果和靈活性;通過聯邦實驗室創新網絡激勵和幫助推動聯邦各部門的創新文化;通過提供更有效的數字服務改進政府服務;建立和利用實證來推動社會創新。

2.1.3 美國創新戰略的優先發展領域美國政府一直認為要解決國家和世界經濟、社會發展面臨的各種挑戰，關鍵在于加強對創新的投資，確保在國家確定的優先領域產生變革性成果，從而實現國家戰略目標。包括對健康、能源、可持續發展、教育、經濟機會、國家安全和人類的探索等前沿技術領域加大研發投資力度，應用科學、技術解決國家或全球發展的問題。為此，2015年的美國創新戰略提出了十大優先領域的愿景、面臨的挑戰和未來的發展道路。

2.2 美國科技創新戰略效果分析自2015年以來，美國經濟穩步復蘇，在發達國家中表現優異。GDP增長率由2009年的負2.8%增長穩步回升，2015年高達2.6%，連續8年年均增長率達到2%.而失業率從金融危機時的超過10%降至2016年底的4.6%，同時，工資水平加速上漲，美國消費者信心達到近年來最高水平，標志著美國創新戰略確定的推動經濟增長提高就業的目標基本實現。美國創新和制造業競爭力表現優異。從世界銀行公布的2016年全球制造業GDP數據分析來看，雖然制造業僅占據美國GDP的12%，但卻是美國經濟繁榮的重要引擎。根據美國國會預算辦公室的統計，制造業企業雇傭了美國經濟中60%的研發人員，美國制造業企業的創新速度是其他行業企業的兩倍。由康奈爾大學、英士國際商學院（INSEAD）和世界知識產權組織編制的2017年全球創新指數顯示，美國依然是世界上最具創新力的國家之一。德勤公司和美國競爭力委員會發布的2016全球制造業競爭力指數報告顯示，雖然中國目前是最具競爭力的制造業國家，但美國制造業競爭力持續提高，已從2010年的第4名上升到2013年的第3名，2016年升至第2名。

3 美國科技創新戰略的主要特點

3.1 突出政府戰略導向作用美國政府更加注重對創新發展戰略的頂層設計，不僅重申聯邦政府在投資創新基礎要素方面的重要作用，而且通過多項政策措施激發私營部門創新的動力、激勵全民創新。通過創新手段提升政府服務創新的能力，將創新政府服務與促進國家優先領域重大突破、創造高質量工作崗位和持續經濟增長并列。

3.2 持續強化創新基礎要素投入力度高度重視研發和創新的基礎條件建設，通過加強基礎研究領域投資、加大和保持對高質量教育的投入、投資建設21世紀先進的物質基礎設施和投資發展下一代數字基礎設施等4個方面的投資力度，不斷增加基礎研究和教育、科技人才、基礎設施等方面創新要素的供給，以推動美國科技創新戰略目標的實現，確保美國科技創新領先地位。

3.3 不斷優化完善創新創業環境為了進一步挖掘創新潛力，提出“建設包容性創新經濟”，將創新的參與者和受益者擴大到社會全體，通過開展包容性教育、提供便利的創客空間和創業激勵措施、改善整個創新生態系統，使更多的美國人成為創新者。提出支持區域創新生態系統的發展，通過確保創新活動所需的基本條件，營造良好的創新環境，激發全社會和私營部門創新活力。

3.4 牢牢把握未來科技和產業制高點的控制權將利用科學、技術和創新解決國家或全球性問題作為美國將要應對的“大挑戰”，積極倡導和鼓勵企業、基金會、大學和其他組織與政府一道發現和應對“大挑戰”。通過對健康、能源、可持續發展、教育、國家安全等領域的投資，在2011版《美國創新戰略》提出的先進制造、清潔能源、納米技術、生物技術空間技術、衛生保健等相關技術和教育技術基礎上，進一步提出精準醫學、腦計劃、智慧城市、先進交通等新領域，以確保美國在前沿技術領域和戰略性產業領域始終保持領先和控制權。

3.5 堅持將制造業創新作為科技創新的核心通過將美國在科技創新上的領導地位和生產領域競爭力有效銜接，構建形成美國制造業新的優勢來源。提出重建先進制造“產業公地”，為產業創新提供相關能力和知識資源，不斷推進“美國國家制造業創新網絡（NNMI）”計劃，匯集企業、聯邦機構、大學和其他各方力量，培養掌握高技能制造業勞動力隊伍，幫助企業開發和利用這些技術。繼續圍繞制造業前沿領域，建立增材制造（3D打印）、下一代電力電子、輕型和現代金屬制造創新、數字制造和設計創新、高級合成材料、光子集成制造、智能制造、柔性混合電子等，以促進美國制造業的技術創新和成果轉化，提升美國制造的競爭力。

4 美國創新戰略對加快推進我國創新型國家建設的啟示

習近平總書記指出，當今世界，科技創新已經成為提高綜合國力的關鍵支撐，成為社會生產方式和生活方式變革進步的強大引領，只有擁有強大的科技創新能力，才能提高我國的國際競爭力。十九大報告指出，我國已進入全面建成小康社會決勝期，要著力加快建設實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源協同發展的產業體系，而要實現十九大提出的創新型國家建設目標，我國可學習借鑒美國創新戰略經驗做法，構建適合我國國情的創新戰略生態，繼續完善創新機制、釋放創新活力，不斷提升以制造業為代表的實體經濟的創新能力。

4.1

加強科技創新戰略部署落實，構建適合我國國情的創新生態系統

以提升我國創新競爭力為目標，加快推進創新型國家、創新驅動發展戰略和中國制造2025等戰略部署，進一步優化創新資源配置，完善創新創業基礎條件，建立形成科技創新資源合理流動的體制機制，建設適合我國國情的創新生態系統。加強對基礎教育、研發長期穩定的投入，以滿足新時代條件下經濟社會發展需要;推進創新型政府建設，發揮政府在科研投資中的戰略導向作用，優化大眾創業、萬眾創新政策環境，為公眾參與創新創業提供便利和機遇;通過稅收優惠、政府采購、激勵性獎勵措施激發企業創新活力;進一步加大知識產權保護制度，最大限度用好全球創新資源，全面提升我國在全球創新格局中地位，幫助企業開拓和進入國際市場，提升產品和技術的國際競爭力。

4.2

堅持開放創新與自主創新相結合，提升科技創新競爭力

利用當前全球化條件下創新資源要素在全球范圍內流動的有利條件，堅持開放創新和自主創新相結合。繼續引進、消化和應用先進技術，培育一批掌握核心技術能力、集成創新能力強的創新型企業;發揮我國制造業規模大、基礎條件好和消費市場廣闊的優勢，把引進創新、集成創新、局部創新、原始創新有機結合，不斷提高自主創新能力;推動制造業創新中心、智能制造工程、高端裝備創新工程等共性關鍵技術平臺建設，培育和鍛煉形成一批高水平研究隊伍和研究人才，推進原創性技術、共性技術及戰略性關鍵技術的研究開發;發揮“一帶一路”倡議的引領作用，通過國際產能合作支持有條件的中資企業實現跨國經營，促進制造業“走出去”。

4.3

加大國家優先領域的重大科技項目部署，扭轉科技創新以跟蹤為主的局面

發揮我國新型舉國體制的優越性，集成跨學科、跨領域的優勢力量，加快突破重大核心技術。在國家戰略優先領域率先實現跨越，為產業技術進步積累原創資源，盡快形成我國高科技創新高地。圍繞涉及長遠發展和國家安全的“卡脖子”問題，集中科技資源和力量進行攻關;加大對空間、海洋、網絡、材料、能源、信息、生命等領域重大基礎研究和戰略高技術攻關;加強對基礎、前沿科技領域的戰略部署，加大對高風險高回報研究的支持;充分利用信息通信技術潛力，搶抓數字化、網絡化所帶來的機遇，在信息物理系統、智慧城市、人工智能等新技術的發展方向取得率先突破，促進技術研發與市場的緊密結合，推動研究成果的商業化。

4.4

瞄準先進制造技術和未來產業，堅持以制造業創新能力提升作為科技創新的核心

抓住新一輪工業革命蓄勢待發的有利時機，把發展和提升優勢產業創新能力作為科技創新核心。推動我國制造業從價值鏈的低端向中高端、從制造大國向制造強國轉變，讓制造業創新成為拉動經濟健康發展的核心動力。引導資本向新能源、新材料、電子信息通信、先進裝備制造等我國比較優勢明顯的新興產業集聚，加快產業成長步伐;完善激勵政策措施，鼓勵相關產業企業對新技術、新發明加快研發、迅速轉化，率先進行產業化和商業化應用，發揮中國市場空間巨大的優勢，以市場需求帶動產業發展，實現跨越式發展。

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（責任編輯：嚴 焱）