城市設計工作的現狀問題與對策

蘇景相

摘要：在住建部啟動實施《城市設計管理辦法》的背景下，各地城市加強中山城市設計工作。然后，現階段我國城市的城市設計工作體系中普遍存在不少問題。本文以中山市為研究案例，分析目前城市設計工作中的編制、設計管控、規劃管理等問題，并從管理機制、技術標準和設計成果等方面提出工作思路的建議。

關鍵詞：城市設計；規劃管理；技術標準

2017年，住建部啟動實施《城市設計管理辦法》，對城市設計工作的推進具有里程 實施具有里程碑式的意義。同時，住建部公布了兩批共57個城市設計試點，在建立 頂層框架的基礎上，鼓勵試點城市先行框架的基礎上，鼓勵試點城市先行對城市設計的編制、管理、實施進行探索。

在此背景下，中山市加強重視城市設計工作。中山市“十三五”規劃綱要指出，中山市要落實廣東省對中山城市發展提出的“四個定位”，即建設“世界級現代裝備制造業基地、珠江西岸區域性綜合交通樞紐、區域科技創新研發中心、珠三角宜居精品城市”，其中，宜居精品城市的定位，即對城市建設品質提出新的要求。2017年，中山市政府工作報告提出，要“注重城市設計的整體性，加強重要景觀景點、廊道的空間設計”，將城市景觀風貌的塑造、城市空間品質的提升、城市形象魅力的打造作為中山市的一項重要工作。

中山市城市設計工作的現狀是編制管理規定的基礎，對現有城市設計編制情況、管控要素、實施情況的分析，將有助于明確現狀與問題，經驗與不足。本文通過分析當前中山市城市設計工作中的問題，并依此為基礎，從管理機制、技術標準和設計成果等方面提出工作思路的建議。

1 中山市城市設計工作的現狀及問題

1.1 城市設計的編制

中山于2006年啟動了國際招標，編制了《中山市中心城區石岐河濱水區景觀概念性規劃設計》，可以視為中山城市設計編制工作的開端。自2006年以來，中山在中心城區及翠亨新區已編制了16個城市設計項目，積累了較為豐富的城市設計編制經驗。

中山市已編制的城市設計，大部分為區段城市設計，尤其是道路沿線城市設計、濱水地區城市設計積累了較為豐富的經驗，形成了相對成熟的技術體系。總體城市設計仍處于起步階段，目前僅有火炬開發區、翠亨新區編制了總體城市設計，且技術體系差異性大，說明中山市在總體城市設計方面仍處于摸索階段。

由于缺乏城市設計編制的計劃和統籌，城市設計的編制隨意性強，規劃范圍重疊，同一地塊的管控內容存在矛盾。成果構成缺乏規范，部分成果未編制城市設計導則，導致城市設計的管理控制要求不明晰，難以有效指導城市建設。

1.2 城市設計的設計管控

通過對中山市城市設計編制內容和管控要素的分析，發現中山市的總體城市設計目前尚處于起步階段，編制內容和技術體系不成熟，只是區段城市設計規劃編制范圍的擴大。

中山市的區段城市設計的編制內容和技術體系較為成熟，但由于中山市缺乏相關技術標準，出現城市設計的同一管控要素，管控深度不統一的問題。《中山市城市設計管理規定》的編制，首先需要解決的是不同層次城市設計的編制內容問題，統一管控要素的問題則需要留待技術導則的編制予以解決。

1.3 城市設計的規劃管理

中山具有較為豐富的城市設計編制經驗，但城市設計的管控要求往往難以真正傳導到城市建設的實處。這既是技術問題，也是管理問題。在部門訪談調研中，規劃管理人員指出，城市設計難以落實，主要存在以下問題：

（1）法定地位問題：城市設計并非法定規劃，不具備法定效力。核發規劃許可的依據是控規，不能將城市設計作為規劃條件、工程許可的硬性要求。

（2）規劃矛盾問題：城市設計往往與控規存在矛盾，尤其是部分城市設計的編制與控規的用地性質，容積率，建筑高度等剛性要求存在矛盾，導致城市設計難以落實。

（3）規劃管理問題：目前規劃許可以控規為依據，且往往只將容積率、建筑高度、建筑密度、綠地率四項剛性指標落實到規劃條件，對建設項目的空間環境要求，主要是在工程許可階段提出，對建設單位的約束性不強。

2推進中山市城市設計工作的思路建議

推進城市設計工作是一項系統工程，目前，中央到地方仍處于探索階段，中山仍有較大的創新空間。中山市可堅持“系統構建，大膽創新”的工作思路：系統構建，即從管理機制、技術準則、設計成果三個層面著手，三個層面相互促進，建立起環環相扣、相互支撐的城市設計框架。

2.1 建立完善的城市設計管理機制

城市設計管理機制的建立，需要涵蓋編審、實施、評估、公眾參與等環節。目前頒布實施的《城市設計管理辦法》已對以上環節進行一般性的規定，但在操作層面仍有待細化。編制《中山市城市設計管理規定》是城市設計管理機制建設的基礎，應以《城市設計管理辦法》為依據，結合中山的規劃管理特色，編制符合中山實際情況的城市設計管理規定。

2.2 建立系統的城市設計技術標準

建立系統的城市設計技術標準是重要的基礎工作。目前，中山市城市設計技術標準缺位，難以有效指導城市設計規劃編制，導致城市設計成果的深度不一，差異性大，這也是中山市與國內其他城市相比較為明顯的差距。在技術標準的工作推進上應先易后難，逐步深化。如學習北京、武漢市做法，編制《中山市城市設計管控要素庫》，對城市設計的管控要素和基本設計原則進行梳理，實現城市設計管控要素的統一，為技術準則的制定奠定基礎。學習學習深圳等城市的做法，出臺城市設計技術準則，作為《中山市城市規劃技術標準與準則》的一個重要補充，全面規范城市設計技術要求，指導規劃編制。學習上海、南京等城市做法，抓住街道設計這一核心要素，編制街道設計導則，劃分街道類型，明確不同地區、類型街道的空間設計原則，創造宜人的街道空間等。

2.3 編制系統的城市設計成果

在確定中山市城市設計層次體系的基礎上，編制城市（鎮）總體城市設計以及分區分組團總體城市設計。充分研究中山現有的城市空間形態、風貌特色，提出改善中山市整體城市景觀形象和空間建設質量的總目標，確立中山空間建設的總體藍圖，強化其作為未來專項規劃及中、微觀層面規劃的指引性文件。在總體城市設計的指導下，根據城市建設發展需要，有序推進重點區段城市設計、專項城市設計的編制，形成系統的城市設計成果。

（作者單位：中山市規劃設計院）