新時代都市圈空間規劃實施初探

鄭俊

江蘇省城市規劃設計研究院

摘要：在新時代都市圈發揮著越來越重要的作用，有利于從區域層面統籌配置各類資源，引領大城市健康發展，治理“大城市病”，引領城市群發展、推動城鄉融合，促進中國房地產市場健康發展，是落實國家區域協調發展戰略的重要抓手。但一直以來，有效引導都市圈發展的都市圈空間規劃的實施都面臨諸多問題。本文試圖在分析都市圈空間規劃實施面臨問題的基礎上，結合國內外都市圈空間規劃成功實施的經驗及成熟做法，初步探討了新時代都市圈空間規劃的實施機制，期望能更充分發揮都市圈空間規劃的作用，推動區域高質量發展。

關鍵詞：都市圈;空間規劃;實施

都市圈一般以大城市為核心，在空間尺度上比城市群小，是國家參與全球競爭的重要空間載體，也是多元利益主體協調與合作的重要平臺。《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》提出“特大城市要適當疏散經濟功能和其他功能……推進中心城區功能向1小時交通圈地區擴散，培育形成通勤高效、一體發展的都市圈”。黨的十九大報告指出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，要實施區域協調發展戰略、鄉村振興戰略，要以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局[1]。

都市圈的空間組織模式有助于從區域層面統籌配置各類資源，實施國土空間用途管制制度，引領大城市健康發展，有效疏解中心城市功能，治理“大城市病”，推動中心城市與周邊城鄉地區協同發展，促進大中小城市和小城鎮協調發展，是引領城市群發展、推動城鄉融合，落實國家區域協調發展戰略、帶動鄉村振興的重要載體。同時，在因城施策、分類調控的影響下，全國房地產市場整體降溫，尤其是一二線城市房地產市場發展面臨較大的結構性問題，都市圈內核心城市周邊的城市將釋放巨大的市場潛力。

但是，長期以來都市圈的發展都面臨很多問題，引導都市圈健康發展的空間規劃難以落實，核心城市和圈內其他城市之間競合關系微妙，難以發揮都市圈帶動區域高質量發展的作用。在新時代國家建立“五級三類”空間規劃體系的背景下，文章從都市圈空間規劃實施面臨的問題出發，結合國內外成功實施的經驗及成熟做法，初步探討都市圈空間規劃實施機制，期望能對新時代都市圈空間規劃實施有所裨益，充分發揮都市圈的市場潛力，促進中國房地產健康發展，推動新型城鎮化發展。

一、都市圈空間規劃實施面臨的主要問題

雖然學界和業界普遍認為都市圈空間規劃很重要，但是多年來真正編制并有效實施的都市圈空間規劃并不多，跨區域問題也比較突出，一方面由于都市圈的認定并沒有形成統一意見，更主要的是都市圈在現實中面臨諸多問題，都市圈概念火熱但規劃實施卻遭冷遇[2][3]。

（一）相關法律缺位，規劃剛性不足

都市圈空間規劃的重點在于協調多個行政主體空間發展的矛盾，從更大的區域統籌、配置空間資源。但是，關于空間規劃的諸多法律法規，如《城鄉規劃法》、《土地管理法》等，都沒有關于都市圈空間規劃的相關規定，都市圈空間規劃的法律效力不足，各行政主體及空間規劃行政主管部門的責任、義務并不明確，各主體在執行規劃時缺少法理基礎。都市圈空間規劃只能對各行政主體編制其管轄范圍內法定空間規劃時提供引導，并不具備約束性，因此很難推動有效實施。即使某些省份以地方條例的形式明確了都市圈空間規劃等區域規劃的地位，但在實際發展中，都市圈空間規劃的剛性仍顯不足，各地仍以法定空間規劃來指導城鄉發展，區域發展中存在較多待協調的矛盾。

（二）規劃事權不對應，實施動力不足

都市圈空間規劃范圍包括多個行政主體，都市圈大多以多個完整的平行設區市為主，也有都市圈包含多個設區市和部分縣級市。由于缺少相應的法律支撐，因此缺少與都市圈空間規劃事權相對應的實施機構，都市圈空間規劃的實施需要圈內各行政主體按照各自的權限負責實施。但都市圈空間規劃主要依托核心城市，致力于推動區域整體最優發展，規劃舉措并不一定符合所有發展主體的利益，因此，都市圈空間規劃在涉及到影響地方具體利益時難以推動實施。更常見的現象是，都市圈內各行政主體以自身發展最優為出發點，都市圈核心城市邊界地區最容易遭遇貼邊發展，核心城市外圍的中小城市“搭便車”而忽視邊界地區的生態廊道的共同保護等。

（三）實施手段欠缺，區域融合互動不足

除了缺少法律基礎和明確的主體外，都市圈空間規劃也缺少有效的實施手段。首先都市圈空間規劃沒有成熟的技術標準和規范[3]，規劃內容難以和各行政主體編制的法定空間規劃有效銜接;其次，都市圈空間規劃缺少有效的技術平臺支撐，難以形成圈內城市都認可、共享且共同維護的空間規劃信息平臺，相互之間信息溝通難以保持暢通;第三，都市圈空間規劃的實施也缺少更高層級政府的各項政策支撐，對于能促進共同經濟利益的規劃內容各方接受度較高，但對于需要相互協調或讓步等方面的內容，缺少有效的協調機制和配套政策。

二、都市圈空間規劃有效實施的初步探索

要充分發揮都市圈空間規劃的作用，不僅需要充分認識都市圈空間規劃的重要性，從區域整體最優出發科學合理編制規劃，更重要的是從體制機制等方面推動都市圈空間規劃的有效實施。針對當前實施中面臨的重要問題，筆者結合國內外都市圈空間規劃成功實施的經驗及成熟做法，提出以下幾點建議。

（一）建立和完善法律法規體系

法律保障是都市圈空間規劃有效實施的前提。從國內外成功經驗來看，規劃編制和實施的行政性法規或地方性法規和規章，能有效保障都市圈規劃實施。在法律法規中明確都市圈空間規劃的法律地位、各級政府及其行政主管部門的責任、義務以及公眾的責任和義務，規劃編制的組織、內容要求及與相關規劃的銜接等。

可以通過兩種方式完善現行法律法規體系，一是推動空間規劃立法，建立保障規劃有效實施的法律體系。以都市圈空間規劃為基礎，通過一系列法律體系和行動方案共同支撐，推進規劃實施。如法國、日本、美國和英國等，都是通過國家層面立法的形式，形成一系列完善的法律體系，保障都市圈規劃等區域規劃實施[4]。

另一種，就是通過法律法規的形式賦予規劃以法律地位。規劃經過制定和批準，就具有一定法律效應，如國內江蘇省2010年第十一屆人代會常務委員會通過《江蘇省城鄉規劃條例》，以地方性法規的形式明確都市圈規劃等區域性城鎮體系規劃的法定地位，有效保障了南京都市圈、徐州都市圈、蘇錫常都市圈的規劃建設;廣東省2011年出臺的《廣東省實施珠江三角洲地區改革發展規劃綱要保障條例》，明確了《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》在廣東省的法定地位，保證了“把加快珠江三角洲地區的改革發展上升為國家戰略”的法律地位[5]。

（二）構建都市圈共建共享共治平臺

都市圈空間規劃能夠凝聚共識，促進區域實現共同的發展愿景，目標的實現有賴于對發展過程的引導。只有建立一個各方參與的制度，構建都市圈共建共享共治的平臺，才有可能按照規劃確定的方向推動都市圈內城市由利益共同體走向命運共同體。

如為推進倫敦都市圈協同發展，在編制《大倫敦規劃》的基礎上，建立相應協調平臺，通過舉辦地方政府峰會、建立政治領導小組、官員聯絡小組等機制，加強跨區域協同事務溝通、組織和領導[6]。

倫敦都市圈規劃實施平臺

國內一般由都市圈核心城市牽頭，搭建由決策層、協調層和執行層構成的三級運作機制，協同共建都市圈共同遵循的空間協調準則，如南京都市圈，根據《南京都市圈城市發展聯盟章程》，都市圈合作實行“決策—協調—執行”三級運作機制[7]。徐州都市圈也建立了類似的運作機制，推動都市圈規劃建設。

正在編制的上海大都市圈空間協同規劃則建立了規劃編制領導小組、規劃編制指導委員會和規劃專家咨詢委員會的工作架構。目前工作平臺更多是關注規劃編制，為上海大都市圈空間共建共享共治奠定了良好的基礎。

（三）明確實施主體責任

都市圈空間規劃在注重縱向傳導的空間規劃體系中搭建了橫向溝通平臺，有效協調區域內有關不同層級政府的訴求，為了區域共同的命運，針對發展中的問題和發展的需求，討論區域發展目標、愿景，達成一致的行動，其直接實施主體是都市圈內各城市政府，同時規劃也必然涉及上一級政府的管理事權，因此，也需要上一級政府或相關職能部門承擔相應的實施責任。

都市圈內城市的上一級政府應通過對市縣國土空間規劃、區域性專項規劃的審批管理和區域性重大設施建設的管理以及重要的區域管制等，為都市圈空間規劃實施提供必要保障。都市圈內城市則按照都市圈空間規劃的要求，在各自事權范圍內，組織各相關職能部門開展各項建設，與周邊城市協調跨界地區建設等，由都市圈市長聯席會議等形式的都市圈決策機構負責監督落實。總之，都市圈空間規劃涉及整個區域、跨界地區、城市發展等諸多方面，需要上下級政府、多個相關職能部門共同努力，推進實施。

（四）通過系列規劃落實都市圈空間規劃

都市圈空間規劃是一項注重綜合協調的工作，是都市圈區域國土空間用途管制的總體部署，有必要分類分層編制區域專項規劃、深化下層次國土空間規劃以及重點跨界地區規劃，對都市圈空間規劃的戰略意圖、規劃等進一步落實，提升都市圈內城市協同發展質量。

如江蘇省在編制《蘇錫常都市圈規劃》后，近年陸續編制蘇錫常都市圈綠化系統規劃將都市圈規劃確定的城市間生態隔離、區域性生態走廊和生態空間等，進行明確的空間定位，提出具體的建設要求。蘇錫常都市圈的區域供水規劃已經省政府批準實施，同時開展了蘇錫常都市圈的城市軌道交通規劃研究。有關的專業規劃和專項規劃的制定，已經成為都市圈規劃工作的組成部分。

此外，如南京都市圈為深化落實《南京都市圈區域規劃》，在都市圈內八市城市總體規劃基礎上，開展一系列規劃編制工作，包括《南京都市圈區域空間協調技術準則》、《南京都市圈綜合交通協調規劃》、《南京都市圈區域空間布局協調規劃》等三項區域性規劃及南京周邊7個跨界連片發展地區和6個聯系緊密地區發展協調規劃。通過一系列規劃編制和深入的工作機制，有條不紊的推動南京都市圈協調發展。

（五）技術平臺支撐

一直以來，都市圈的管理缺乏統一的協調機構，各市對于跨界地區發展國土空間開發動態信息掌握不足，都市圈內城市之間存在行政壁壘，導致都市圈空間規劃難以實施。從國外都市圈規劃實施的經驗來看，在規劃編制的同時，構建一套線上的規劃管理系統，及時反映規劃信息、實施情況以及區域內各城市政府、各利益相關團體以及公眾的需求，能有效保障規劃實施和運行，使得規劃能真正推動區域協調發展，不斷滿足人們對美好生活的需求。

編制都市圈空間規劃的同時，宜在常設的都市圈協調管理機制的基礎上，以都市圈核心城市牽頭、其他城市共同參與，在國土空間信息平臺基礎上，搭建都市圈空間規劃管理信息平臺，實施掌握區域發展動態，為規劃實施監測、評估提供必要的技術支撐。統一基礎空間數據標準、統一規劃編制標準，與各市國土空間基礎信息平臺互聯互通，都市圈內城市信息共享，對都市圈空間發展目標、重要指標、跨界地區建設實時監測，定期開展規劃實施評估，及時協調解決問題，動態調整規劃，為政府下一步決策提供反饋。

華盛頓都市圈信息系統平臺

（六）配套政策設計

都市圈空間規劃本身也是一項區域公共政策，同時應當與國家和區域相關政策保持銜接，針對都市圈發展的問題和目標，提出有利于區域整體高質量發展的各項政策建議和行動計劃，這也是實施都市圈空間規劃的有效手段。

主要配套政策包括土地政策，都市圈內應更加靈活地統籌生態保護紅線、基本農田，鼓勵提高土地開發效率，節約集約利用土地資源，加大跨區域增減平衡力度;都市圈一體化的人口政策，打破因戶籍差異導致的住房、就業、公共服務、教育、交通、社會保障等的差別，促進生產要素自由流動，推動都市圈發展成果共享;促進都市圈快速客運交通優先發展，鼓勵發展都市圈軌道交通建設，進一步加強都市圈內城市的功能聯系;共同制定產業發展和環境準入政策，建議跨區域污染轉移支付機制，優化區域生態環境。

三、結語：

都市圈空間規劃不僅有利于完善空間規劃體系，更重要的是能有效落實國家區域發展戰略，從區域層面合理統籌配置各類資源，引領大城市健康發展，疏解中心城市功能，在區域層面解決大城市病，促進城鄉地區協調發展，推動中國房地產市場健康發展，引領城市群高質量發展。都市圈空間規劃的實施直接影響到都市圈作用的發揮，因此探討行之有效的實施機制顯得尤為重要。本文從國內外都市圈空間規劃成功實施的經驗及成熟做法中總結的幾個方面的措施，希望能對新時代都市圈空間規劃的編制、實施有所裨益。

參考文獻：

[1] 習近平. 決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利—在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社.2017.

[2] 徐海賢. 省級都市圈高位協調機構的建立與實施機制[J].城市規劃.2007（11）：27-32.

[3] 王學鋒. 都市圈規劃的實踐與思考[J].城市規劃.2003（6）：51-54.

[4] 馮怡康，馬樹強，金浩.國際都市圈建設對京津冀協同發展的啟示[J].天津師范大學學報：社會科學版，2014（6）：7-12.

[5] 黃穎，周素紅，鐘謙.區域治理視角下《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》的實施機制及啟示[J].國際城市規劃，2015（4）：95-100.

[6] 邢琰，成子怡.倫敦都市圈規劃管理經驗[J].前線，2018（3）：76-78.

[7] 官衛華等.國家戰略實施背景下跨界都市圈空間協同規劃創新[J].城市規劃學刊，2015（5）：57-67.