復議機關作行政訴訟共同被告的現狀反思與前景分析

楊磊

摘要：多年來，在我國行政法學界中，對行政訴訟被告資格的認定問題一直存在爭議。2014年我國修訂的《行政訴訟法》對這一問題做了具體規定，明確了復議維持的案件，由原行政機關與復議機關作共同被告。2015年新《行政訴訟法》開始施行。但是，新法的實施現狀并不樂觀，該制度在共同被告間舉證責任的分配、復議維持行為與改變行為的界定標準等方面仍不完善。這給司法實踐帶來了困難，所以需要對該制度的相關規定進行細化與完善。因此，對新《行政訴訟法》復議機關作行政訴訟共同被告實施現狀的反思與前景分析有利于促進該項制度在實踐中的發展與完善。

關鍵詞：行政訴訟;共同被告;制度反思;前景分析

一、理論基礎

舊《行政訴訟法》中關于復議機關作被告制度的規定在20多年的實踐中暴露了存在的問題。復議機關不想成為被告，即選擇中立狀態，只維持原行政行為，造成了行政不作為的現象。導致了行政相對人對復議機關的不信任，行政復議機關形同虛設。

新《行政訴訟法》在修訂過程中，考慮到復議決定也是一種行政行為，同樣應該受到司法機關的監督。為了增強行政相對人對行政復議的信任程度，更好地發揮行政復議解決行政爭議的作用，新《行政訴訟法》規定復議機關要和原行政機關一起作為共同被告。

二、現狀反思

（一）復議機關應訴壓力加大

新《行政訴訟法》2015年開始實施，新法實施以來，復議機關的復議案件數量大量增加。2016年，河南省各級行政復議機關（包括省政府、各省轄市政府、各縣級政府及縣級以上政府部門等）共收到行政復議申請14534件，經審查受理13425件，比2015年（10251件）增長30.96%;不予受理或作其他處理1109件。根據該數據，我們不難看出復議案件數量的增加，復議機關在行政復議方面的壓力也大大增加。

（二）復議機關可能不作為或亂作為

新《行政訴訟法》規定復議機關維持原行政行為的，復議機關與原行政機關作共同被告參與訴訟，改變原行政行為的，復議機關作被告參與訴訟。復議機關為了從根源上避免作被告，容易產生不作為的情形。例如：（1）不受理行政相對人的復議申請。 （2）相互推脫受理。 （3）受理后不作為。 （4）隨便維持原行政行為。（5）違法做出改變行為。

（三）復議機關審查標準與法院趨同

新《行政訴訟法》頒布以后，復議機關作為行政訴訟的被告參與訴訟便無法避免。出于敗訴率對政績有影響的考慮，復議機關在審查原行政行為合法性時就會采取更為嚴格的審查標準。因此，法院審查案件合法性的標準就成為了復議機關選擇標準時的不二之選。如此一來，行政機關依法行政的水平真的可以得到提高。但復議機關的這種做法同樣會使行政復議制度的優勢大打折扣，行政復議的功能優勢也不復存在。

（四）審判機關對復議維持的界定標準不全面

法院在對行政訴訟案件進行審查時，要對行政復議機關的復議決定進行性質層面的界定。對于改變原行政行為的決定的界定沒有很明確的判定標準。比如說，復議機關改變原行政行為是因程序問題做出的改變，還是因內容問題而做出的改變。這兩種對原行政行為更改的原因應對應何種法律后果，都應深入考量而不能一概而論。

（五）審判機關審查重點不明確

新《行政訴訟法》有復議機關與原行政機關做共同被告的相關規定。但是這些規定過于原則化，對于合法性審查和“一并裁判”的詳細操作方法和審查的程序及內容皆語焉不詳。實踐中，原行政行為與復議行為合法性審查的重點和審查的強度等問題都急需法律或司法解釋進行明確。

三、前景分析

（一）完善復議機關作共同被告制度下的級別管轄規則

新《行政訴訟法》規定復議機關作共同被告時，要由原行政機關的級別來確定案件管轄法院的級別。在此規定下，復議案件的受審法院通常為基層人民法院，而被告的行政級別往往高于受審法院的級別。筆者認為該規定不合理，該規定會使法院在審理案件時的獨立性和公正性受到影響。筆者認為，在復議機關共同被告的案件中，由復議機關的行政級別決定案件的管轄法院級別更為合理。

（二）統一審查原行政行為與復議行為的合法性

在行政訴訟案件中，原行政行為與復議行為的合法性審查是一項工作重點。但對這兩種行為合法性審查的側重點仍存爭議。這種爭論不利于審判機關工作的開展。法院在對行政案件進行判決時，判決的對象有原行政行為和復議行為兩個。那在審查合法性時，審查的對象也應當為兩個。所以相關法律規定應統一合法性審查對象為原行政行為和復議行為。

（三）完善復議維持行為與改變行為的界定標準

當前的法律規定在確定復議維持與改變的界定標準上還不夠明確。例如，原行政行為程序違法時的認定問題，實務界一直存在較大爭議。筆者認為行政復議機關以原行政行為程序違法為由確認原行政行為違法的，對于原行政行為的法律效果沒有影響，這種行為應該被認為是行政復議維持行為。 而對于復議機關部分維持、部分改變的行為，應依是否對行政相對人產生實質性影響的結果來界定，對于產生了實質性影響的應視為改變行為，反之則視為維持行為。

（四）統一適用行政復議后的起訴期限

對于復議案件起訴期限的適用問題，實務界仍有爭論。因此，應將在行政復議后的起訴期限統一為15日。統一期限后可以減少法院的工作量，提高案件審理效率，同時可以幫助法院在考察案件適用復議機關作共同被告制度的起訴期限問題上有一個統一的標準，可以更好更直接判斷。

參考文獻：

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