耕地保護補償機制建設相關問題淺析

貢小佳

摘要：本文分析了開展耕地保護補償機制建設的目的及主要內容，然后探討了具體地區在耕地保護補償機制建設中取得的成效，最后給出今后進一步推進耕地保護補償機制建設的措施。

關鍵詞：耕地保護補償機制;建設成效;推進措施

一、開展耕地保護補償的目的

對國內現行的耕地保護政策進行分析可知，地方政府通過耕地保護能夠獲得的經濟利益相較于發展工業化、城鎮化是遠遠不如的。只要是地區的工業化、城鎮化水平較高，那么地區經濟必然是較強的，社會經濟問題也能夠得到切實解決。而耕地保護工作做得較好的地區，其經濟實力應該是相對薄弱的，社會經濟方面的矛盾也較為突出，地方財政顯得較為困難，農民增收目標也難以實現。因此說，地方政府、廣大農民對耕地予以保護的過程中想要獲得一定的經濟利益是不太現實的，因而保護耕地的積極性也就無法激發出來。從國家層面來說，只能夠采用嚴管、強制的方式來完成耕地保護，此種政策所呈現的主要特征就是政府、農民一直處于被動保護狀態中，內動力明顯缺乏，而且難以持續。所以說，耕地資源較為豐富的地區應該要予以適當的補償，并構建起耕地保護補償機制，如此方可使得地方政府、廣大農民的積極性能夠被激發出來，主動投入到耕地保護工作之中，進而確保耕地保護、糧食生產能力的保障目標能夠切實達成。

二、建立耕地保護補償機制的內容

耕地保護補償主要包括建設性補償、激勵性補償。在我們國家，建設性補償已經開展了十幾年的時間，相關的規章制度已經構建起來，資金渠道也十分穩定，并確定了良好的效果。建設性補償即是將補償資金全部用于耕地質量改善、配套設施建設之上，在耕地保護方面是賦有成效的，然而卻無法推進地方經濟的發展，農民增收的目標也難以達成，因而對農民產生的吸引力并不大，無法將農民保護耕地的內動力激發出來。激勵性補償是對履行保護耕地義務的農民、地方政府和集體經濟組織給予補償，其特點是保護耕地的主體直接受益，能夠提高保護耕地的積極性，效果顯而易見。因此，目前耕地保護補償工作的重點應該是建立激勵性補償機制。

三、耕地保護補償機制實施成效

（一）提高了耕地保護意識

通過試點政策宣傳和經濟手段激勵，增強了基層政府、農村集體經濟組織和農戶保護耕地的內在動力，提高了耕地保護意識，調動了農村集體經濟組織和農戶保護耕地的主動性、積極性，減少了違法用地行為的發生。

（二）增加了農村集體經濟組織和農戶收入

耕地保護補償資金主要來源于新增建設用地土地有償使用費等土地出讓收益，通過從土地出讓收益中按一定比例提取用于耕地保護補償，體現了“取之于土，用之于土”的原則，有利于建設用地收益在城鄉之間的合理分配，促進城鄉協調發展，讓耕地保護者在保持耕地用途不變的情況下，也可以得到較好的收益。

（三）提高了糧食綜合生產能力

耕地保護補償資金與耕地拋荒整治結果和農業“兩區一基地”管護相掛鉤，促進了糧食作物的種植;對農村集體經濟組織的補償資金，為農田基礎設施維護和修繕提供了經濟來源，提高了耕地質量和糧食綜合生產能力。

四、耕地保護補償機制面臨的問題

建立耕地保護補償機制，雖然對加強耕地保護起到了較好的促進作用，但在實踐探索中也遇到了一些問題，這些問題也恰為耕地保護補償機制構建的難點所在，需要進一步思考和研究。

（一）補償標準確立難度大

以ZS市為例，各級補償資金進行合計，最高補償標準也就每年每畝100元，標準不算高，尤其與建設占用耕地產生的巨大效益難以相較。另外，由于耕地保護帶來的地區經濟效益損失、環境效益公共性價值、社會價值是一個復雜的、關聯性很強的問題，其補償價值的確定也很復雜。保護耕地所付出的機會成本如若得不到足夠補償，則補償機制發揮的激勵作用就會受到限制。如提高耕地保護補償標準，又會帶來下一個問題：錢從哪兒來？

（二）政府面臨籌集補償資金壓力

目前，地方政府主要是從土地出讓收入、新增建設用地土地有償使用費、土地指標調劑收入等費用中提取一定的比例，作為耕地保護補償資金。但由于沒有納入財政預算，受土地市場情況的變化影響，耕地保護補償資金很不穩定，政府面臨籌集補償資金壓力。

（三）補償對象存在動態性

耕地保護補償的主體如果具體到農民個體，則隨著農村土地的征收、用途的變化或人口的增減帶來的土地承包關系變化等，都會給具體的補償發放工作帶來難度，且補償資金落實到地塊和農戶工作量大;而如果將補償主體定位于農村集體經濟組織，又面臨具體承擔耕地保護的責任人得不到補償，積極性難以調動的風險。以ZS市為例，因海島的特殊地理環境，耕地集中連片度低，特別是實施“小島遷、大島建”戰略后，部分海島已無人居住，耕地保護主體和耕地坐落位置分離，給補償對象的確定增加了難度。

五、完善耕地保護補償機制的建議

（一）確立穩定的資金渠道

穩定的資金來源是確保耕地保護補償機制持續健康運行的關鍵，建立完善補償資金的籌集制度，形成財政支持的長效機制很關鍵。提高建設占用耕地費用和征地補償費用;建立對耕地保護的財政轉移支付制度，加大對耕地保護地區特別是重要糧食生產基地和商品糧基地的縱向和橫向補貼，建立區域協調機制;有條件的地區可以設立耕地保護基金，充分吸引社會資金用于耕地保護;通過多個渠道提供經濟來源，緩解地方政府資金籌集壓力。

（二）確立科學合理的補償標準

在確立穩定的資金來源基礎上，對補償標準給出制度上的總體安排，如梯度補償標準等，并涵蓋耕地的生態、社會保障等價值;根據經濟發展水平和支付能力，逐步提高耕地保護補償標準。

（三）多元化方式進行補償

對農村集體經濟組織和農戶同步進行補償，對農戶的補償部分由當地農村集體經濟組織按規定代為進行發放，對農村集體經濟組織的補償部分主要用于農村公共服務的提升。可以對落實耕地保護責任較好的主體提供信貸優惠和免費技術培訓，以低息貸款的形式向有利于耕地保護的行為和活動提供資金支持，通過技術培訓提高農戶的生產水平和就業能力。

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