論城市社區自治的困境與路徑選擇

張兆宇

摘要：隨著我國經濟轉軌和社會轉型，政治體制的發展被提上議事日程并受到國家和社會的廣泛關注。城市社區自治作為我國政治體制的基礎組成部分對于我國政治的穩定和發展有著重要的意義，城市社區自治所面臨的困境自然也會影響到我國政治體制的健康發展。本文從經濟、政治、文化的角度對城市社區所面臨的困境進行剖析，尋找并確定造成自治困境的主要原因。再以政治制度、國家理念、公民精神的重構作為城市社區自治瓶頸的突破口，構建出一條破解當下困局、實現城市社區居民成熟自治的路徑。

關鍵詞：城市社區;自治;公民精神;文化

Abstracts：With the economic transition and social transformation in our country ， the development of the political system has been put on the agenda and receives extensive attention from the government and society. Urban community autonomy as part of the basis of China's political system has an important significance for China's political stability and development.The dilemma of urban community autonomy is facing now also will naturally affect the healthy development of China's political system. This paper will analyze the difficulties which urban communities autonomy is facing， from the angle of economy， politics， culture，to find and determine the main reason for difficulties in autonomy. Then construct a solution ，which cracks the present dilemma，achieves urban community residents autonomy in mature with the reconstruction of political system， national idea and the spirit of citizenship as a breakthrough for the development of urban community autonomys bottleneck.

Key words：urban community;autonomy;spirit of citizenship;culture

隨著改革開放和社會主義現代化建設，我國的城市化建設也隨之取得了長足發展。近年來，在我國進行社會結構轉型、社會組織重構的情況下，我國的城市社區自治建設雖然取得了一些成果，但是與發達國家相比，仍然處于十分滯后的狀況。

在理論層面，我國的城市自區自治還未得到充分的理論探討，城市社區自治的組織載體及其治理只能也沒有得到有效梳理，城市社區自治層面的配套法律制度保障也還遠未到位，對城市社區自治的研究具有重要的理論意義和現實意義。但在目前狀況下，城市社區作為各種利益的交匯點，作為我國基層民主建設的重要推進手段，對于我國基層政府的職能發揮和基層政權的鞏固穩定有重要保障作用，對于我國民眾公共精神的形成也具有積極地促進作用。這些都賦予了對于城市社區自治的研究以重要的理論意義和現實需求。因此，找出城市社區自治困境的原因并設計破除城市社區自治困境的路徑，在理論層面上對國家戰略和公共實踐進行指導，能夠推動城市社區自治的穩定發展，能夠對我國新常態下實現社會的進一步發展、促進政府和社會的良性互載做出重要貢獻，對于我國全面建成小康社會和中國夢的實現具有重要意義。

本文通過對城市社區自治所面臨的困境進行研究，從國家對基層的治理理念、城市社區自治制度設定、社會資本供給和流動、社區利益訴求和反饋機制等方面進行分析，試圖尋找造成城市社區自治困境的原因。同時立足于國家整體和公民個體的視角，尋找能夠放松國家對基層社區的干預，提高公民對城市社區自治的參與熱情，提高城市社區公共議事效率的方案，破除我國城市社區所面臨的困境，力求建設具有我國特色的優良城市社區自治體制。

我國城市社區所面臨的現實困境及原因分析

一、城市社區的自治缺少政治文化與實踐操作的歷史積淀

自古以來，我國的民眾都缺乏自治的傳統，這造成了在我國傳統文化和政治思想中缺乏對公民自治精神的培養，也因此導致了我國極度缺乏社區自治的成熟經驗。

1、傳統文化對于自我決策權力的排斥。

在我國古代，實行中央集權的帝國統治者的權力只能影響到“縣”的級別，“縣”級以下鄉由對帝國忠誠的鄉紳代為管理。在帝國廣闊的農村范圍內，當民眾需要對重大的事項作出決定時，決策的方式并不是民眾進行集體表決，而是由當地具有聲望的鄉紳作為當地的精英團體替民眾作出決策。而對于這些決策結果，民眾只有選擇執行的權利。村莊治理主要是由那些沒有正式職位和上級授權，也不經由村民選舉，而是由村莊自然產生的領袖人物（如宗族頭人、宗教領袖、鄉村士紳等）來完成的。[1]在城市中，城市的民眾服從于當地最高行政長官的命令，沒有進行自主決策的權利。同時，在中國古代，任何民眾進行自主決策的群體活動都將被統治者視為最嚴重的犯罪，在統治者看來，這些決策的最終演化結果都是對自身專制權力的潛在挑戰和威脅。因此，中國古代的最高統治者通過許諾以官職的方式籠絡文化精英，讓文化精英不斷生產使服從王權、拒絕自決的思想。通過對這些思想的傳播并對反抗者進行殘酷的鎮壓，最高統治者使民眾對于群體的自決產生了極大的恐懼，并因恐懼而對自我決策表現出漠視和厭惡，最終徹底的放棄了自決的權利，對王權保持絕對的馴服。

2、傳統文化對于行政權力的天然親近

在西方的古典政治思想中，行政權力的是作為一種必要的惡而存在的，這就導致在西方社會中，人們厭惡行政決策而偏好于民眾群體的自我決策。公民社會有合法的自治性、獨立性和自主性。一旦權力機構違法并侵害社會的利益，公民社會有權抗拒，并通過強大的社會力量和公共溝通領域合法地使之得到糾正，這也就是公民社會對國家的制約以及使善治得以實現的基礎。[2]行政權力想要剝奪民眾自決的權力是及其困難的，這在客觀上有助于西方社會公民意識的成長和民主社會的形成，也是西方城市社區建設高度成功的重要原因。但在我國的傳統文化中，行政權力是作為民眾的天然庇護而存在的。在文化精英的敘事中，這種庇護能夠帶來民眾需要的穩定與和諧，并且天然的優于民眾自我決策所帶來的結果。因此民眾直覺地認為行政權力的不斷擴張意味著更可靠的穩定與和諧，因此更少的自我決策，自權利的自我閹割中喪失了自我決策的能力和動機。

傳統文化中對于自我決策權利的排斥和對于行政權力的天然接近，使民眾一方面由于恐懼而極度厭惡進行自我決策，另一方面迫切渴望希望行政權力的有力干預。這兩點導致我國民眾在漫長的古代歷史中都沒有養成自我決策的政治習慣和社會傳統，一方面造成了我國大量民眾對于公共議事的程序、制度的無知和誤解，另一方面也使得普通民眾缺少參與公共事務的熱情和嚴肅認真對待公共事務的公共精神。這是造成我國目前城市社區建設的困境的一個重要原因。

二、行政權對自治權的過度干預

1、國家干預造成了城市社區自治過程中的死循環

在現代社會中，為了貫徹國家意志和戰略意圖，國家必然要求公民對國家動員做出快速有力的回應。由于我國的公民缺少進行公民自決的歷史傳統，在對國家的訴求進行反饋時就必然是遲緩的、無力的。這與國家對于公民自決能力和反饋能力的期望值產生了巨大的落差，導致國家對于公民自決能力產生巨大不信任。為了確保國家意志得到有效執行，國家必然會進一步加強行政權力對于公民自決權利的干涉。在現實生活中即體現為政府對城市社區自治的干預。在組織構建上，政府往往從掌控角度出發，賦予社區組織濃厚的行政色彩，使社區組織承擔更多的行政使命，成為其管理環節的末梢。在運行上，政府憑借經費撥付權決定了社區組織的行為方式和內容，使社區組織無法實行真正意義上的自治，只能以政府為圓心高速旋轉。[3]而在政府加強干預的行為下，公民自我決策的能力會進一步下降。由此產生了一條死循環路徑（國家干預城市社區自治→民眾自治的能力下降→國家意志難以有效貫徹→國家進一步加強對城市社區自治的干預→公民自治能力的進一步下降），唯一結果即是國家對于社區自治空間的不斷擠壓和社區自治空間的自我萎縮。

2、城市社區自治建設對國家力量的依賴

在我國經濟轉軌和社會轉型的過程中，城市對于國家的重要性迅速增加，所以國家政策制定和組織資源配給的重心也在不斷向城市傾斜。為提高治理效能，包括提高服務水平，各地普遍實施了城市管理權限下沉和服務體系下移的改革。其主要表現就是城市管理綜合執法部門的設立及其力量下沉到街道，以及區級甚至街道行政綜合服務大廳的設立，此外還有街道社會治安綜合治理與信訪維穩力量的增加。社區由于其與居民的空間距離和社會距離更近，天然地成為承接某些社會管理和服務職能的優勢平臺。基層治理壓力增加，作為基層治理體系一環的社區自然難免要承擔許多行政任務，這是社區行政化的宏觀因素。[4]在國家力量的支持下，城市社區的建設得到了快速發展，但是也因此產生了城市社區建設活動對國家力量的依賴性。在國家力量的干預下，城市社區建設活動能夠輕易獲得大量的經濟資源和政治資源，并獲得作為強大外生力量的行政權力推動，所以城市社區在進行自身建設的同時并不需要形成有效的獲取資源的方式，也不需要尋找推動自身發展的內生力量，從而形成了在城市社區建設活動對于國家力量的惰性依賴。因此，當國家對城市社區建設的關注程度和支持力度開始消減，就必然會導致城市社區建設的困境，一方面，國家關注的減少會造成國家對于城市建設資源投入的減少，加之城市社區建設自身缺乏獲取資源的有效方式，導致城市社區建設過程中的資源供給不足;另一方面，國家關注度的降低也會造成行政力量推動城市社區建設的積極性消失，加之民眾群體自身缺乏推動社區建設的內生動力，造成城市社區建設活動向前推進的需求不足，城市社區建設的推動力減弱甚至消失。在以上兩各方面的共同作用下，城市社區的建設在資源供給和動力支持方面同時出現匱乏的情況，導致城市社區自治的建設活動難以保持高速的發展，城市社區的自治建設活動過程中出現遲滯甚至發生退化萎縮的現象，也是造成我國城市社區自治建設困境的重要原因。

三、社會資本的匱乏阻礙了城市社區的自治建設

在人類社會的發展變化過程中，社會資本作為人們認知交流、互利互信的重要基石，始終發揮著至關重要的作用。在現代社會中，個人信用作為重要的社會資本組成推動社會的發展運行，社會資本的重要性更加凸顯，對于城市社區自治的建設有著決定性的影響。一旦出現社會資本的匱乏，就會導致社會成員之間的相互失信與攻擊，并造成社會群體的階層斷裂。

在當下的中國社會，傳統的、以人與人之間深入了解為基礎的的“熟人”社會正在走向徹底的瓦解，而新的社會信用機制（包括信用記錄、失信懲罰制度等）尚未完全建立，這導致了在我國目前社會體制下，缺少有效的社會資本生產機制，出現了社會資本生產的制度真空，由此造成社會資本的供給能力嚴重退化，使得我國目前能夠有效流動的社會資本極度匱乏。目前我國的城市數量和規模處于快速發展的階段，短時期內建立大量的城市同時社會重心也在向城市持續傾斜。城市作為人口的聚居地，與農村的同質化特征不同（農村作為人口的聚居地，其人口特點是以血緣為基礎的同質化聚集），城市的表現形式是異質化群體的聚集（城市是由大量的流動人員和城市化人口所組成的異質化人口的聚集）。城市社區主要是由政府規劃產生，因而社區在建立之初缺乏必要的社會關聯。社區自治也不是由社區居民自創，而是政府主導的一種強制性制度變遷，用來替代傳統的、不合時宜的“單位制”城市管理體制。[5]與傳統的“熟人”社會相比，異質化的群體中成員相互之間的陌生感會使得個體成員對于社會資本有更多的需求，因此異質化的城市為了保證自身的存在和發展，就需要大量的社會資本供給。城市本身的社會資本供給在現階段即是不足的，而需求又在不斷增長，導致城市的社會資本的供需關系變得更加緊張。社會資本的供應緊張對于城市社區自治建設的負面作用主要通過以下兩個途徑表現：一方面，當城市社區中的居民個體由于社會資本的匱乏導致安全感不足，就會更加傾向于實現對個體自身的利益進行保護而非通過群體的合作達到公共利益的實現。不安全感的上升也讓個體居民對于住在同一社區中的其他居民持有超出正常水平的防范意識，在公民個體之間就會產生信任阻隔，從而導致民眾缺少對參與公共事務的熱情，出現漠視公共利益、缺席公共議事等行為，造成整個社區無法進行穩定、有效的公共議事活動。另一方面，社會資本的匱乏所造成的不同社會階層的撕裂，也使得在社區自治的過程中，不同社會階層之間明顯缺乏理解、包容、接納的心態，而理解、包容、接納的心態恰恰是公共議事過程中最為需要的精神，缺少這種公共精神的社區自治是是難以想象的，也是不可能實現的。

四、城市社區中利益訴求和反饋機制的缺失

在人類社會中，制度之所以被需要是因為人們以此進行利益的分配并處理由利益分配引發的糾紛。一項制度在利益分配的過程中所發揮的作用越重要，這項制度的生命力也就越強。在我國的現實狀況下，由于歷史原因和現實條件的限制，造成了居民在城市社區中缺少穩定、清晰、暢通的利益訴求渠道和訴求反饋機制，城市社區自然也就不作為民眾社會生活的主要場地而存在。既然民眾并不重視社區中的社會活動，自然導致民眾缺乏深入推進城市社區自治建設的動力。

在我國目前的利益訴求語境中，絕大部分制度化的正式利益訴求通道是存在于單位中的。單位作為我國進行社會管理的一個重要體系，相比于社區，在與國家進行互動的行為上擁有絕對的組織權優勢和話語權優勢。大部分社會成員的生產生活、日常交往與政治活動均被納入到單位中，各個單位又隸屬于國家機關或者事業單位，按照行政級別被賦予相應級別的資源分配權，在單位內部設立黨組織、行政組織、共青團組織、婦聯、工會等完善的機構，儼然一個行政機關。這種設置模式為高效率的國家動員提供了組織構架，只要國家發出一個指令，整個社會便可以隨之迅速動員起來。作為對社會成員的回報和保障，國家承擔了單位體制內社會成員的教育、養老、醫療、住房等社會需要。[6]在每個人的社會生活中，單位中的利益訴求的渠道是通暢的，每個人能夠切實參與到利益訴求和反饋的循環機制中去，并且享受到由此帶來的利益實現和精神滿足。而在社區中，既無法通過社區的渠道完成經濟利益的實現，也無法通過利益實現達到精神上的滿足。

在同一社區中，既存在著社會階層和生活旨趣的巨大差別，又缺乏真正意義上的公共生活，讓他們無法從社區生活中獲得足夠的精神需要，導致他們認為社區生活不屬于自身生活的核心區域，缺少社區生活是應然之事甚至是應該被鼓勵的。既沒有暢通渠道，導致社區無法進行利益訴求;又無法通過共同的生活旨趣進行精神上的放松，大量城市社區居民自然忽視社區自治的建設。

集體行動的困境的產生是造成城市社區建設困境的重要原因。每個人在社會生活中都是作為一個理性經濟人而存在的，每個人都希望在付出最小的經濟成本的情況下獲取最大化的經濟利益，這在社會生活中造成的結果就是搭便車現象的廣泛存在。在城市社區自治的建設過程中，每個社區中的居民都或多或少的了解城市社區自治對于自身利益實現和精神滿足的重要性，但是建設城市社區的自治是需要付出大量的精力和時間的，同時要面臨國家干預的風險，并且投資后回報率是不確定的。在這樣的情況下，以理性經濟人的的模式思考，每個居民都希望城市社區建設這種收益不確定的行動由別人完成。在城市社區自治建設的過程中，擁有社會資源越多的居民，就越偏好于對風險的規避，對待城市社區自治建設的態度也就越保守，自然不愿將自身目前所擁有資源消耗于城市社區自治的建設。所以大部分擁有社會資源的居民，即使對于成熟穩定的社區利益訴求渠道有著極強的需要，但出于理性經濟人的考量，往往選擇直接放棄，因此導致缺少資源來完成城市社區自治的建設。

在大部分的情況下，單位是作為民眾主要甚至是唯一的利益訴求通道而存在的，而單位所提供的利益訴求通道也確實能夠接納和處理絕大多數的民眾的利益訴求輸入。即使部分居民無法通過諸如單位這樣的正式渠道進行利益訴求，社區外依然存在大量的非正式的利益訴求渠道以供選擇。一方面是社區訴求通道的阻塞，另一方面是社區外利益訴求通道的通暢，民眾自然會選擇單位的通道并盡量保證單位訴求通道的順暢而放棄對社區利益訴求通道的建設。加之搭便車現象在城市社區自治活動中的普遍存在，自然造成利益訴求制度的不通暢而遲滯了城市社區自治的建設。

破解城市社區自治困境的路徑選擇

一、優化制度供給

國家要加強對城市社區自治的制度供給，既包括新制度的制定，也包括舊制度的修改，以此支持城市社區自治的建設。在現實操作中，國家要對基層政府的人事制度和財政制度進行改革，從源頭上減少基層政府對城市社區自治的干預和控制。此外，還要在法律上對社區居委會的只能有明確的解釋說明，讓民眾在實行自治時有法可依。良法是善治的前提，法治是國家治理的基本方式，加強和創新社會治理，需要聚焦社區治理中的問題，將社區各項事務納入法治軌道，提升社區治理法治化水平，實現社區治理的規范運行。[7]只有政府在法律和規范上徹底地厘清基層政府、居委會、業委會、物業等在城市社區自治過程中具有重要作用的組織機構的權利和義務，消弭法律文本和實際操作之間的巨大差距，才能保證城市社區的自治有清晰明確的發展方向，并在此基礎上拓展城市社區的利益訴求渠道，真正吸引民眾參與到城市社區自治的活動中來，達到破解城市社區自治困境的目的。

二、轉變對城市社區自治的治理理念

我國政府需要認識到，基層社區自治的最終訴求是與公權力進行利益上的博弈，城市社區自治活動健康發展的必要條件是政府減少對于基層社區的干預和管制。我國的城市社區自治探索方興未艾，尚未形成成熟的體系。一旦遭遇行政力量的干涉，就會潰敗不已。如果政府不斷的干預，城市社區受制于政府強大的行政力量，城市社區自治不僅會生長畸形，而且有如溫室中的花朵無法抵御來自外界力量的破壞。如此扭曲而孱弱的基層自治形態必然是不符合國家利益的，所謂城市社區自治也必然只是空談。

國家與社區的利益博弈并不意味著分裂和低效，相反，在基層社區的治理中，國家和社區通過一定的利益博弈，兩方進行利益訴求的磨合，最終關于國家政策達成默契。雖然形成了一些交易成本，但國家政策得到快速有效的執行，國家也增強了自身的合法性，社區實現了自身的利益訴求。相比于國家強力的推行政策，國家與社區進行利益博弈的方式極大地降低了國家的行政交易成本，并且有助于提高民眾對于政策的認可程度。

在我國的現實情況下，我國政府需要認識到城市社區的困境不是僅僅通過政府治理技術的提高就可以改變的。城市社區自治的進程不會因為政府更多的財政支持就可以發展的更好，也不會因為國家放松管制而在發展中偏離正確的方向。城市社區的存在角色不應是國家最微小的治理單元，而應是作為與國家發展相適應的市民社會的基本組成而存在。政府需要轉變自身的態度，減少對城市社區自治的干預，政府的活動要符合城市社區自治的發展規律，也需要尊重社區自治的事實和發展趨勢。通過對治理思維和治理理念的重構，將自身塑造成為服務型政府，實現治理思維上的徹底轉變。

國家在與社區進行互動時，要注意國家治理的邊界。當下社會中，一方面隨著科學技術的飛速發展，國家擁有絕對優勢的資源對社會進行管制，另一方面，社會發展所導致的利益復雜化也確實需要國家的管制和調解。雖然國家與社區的活動邊界是模糊的，但卻是事實存在的。國家有必要自覺地將自身的能量限制于邊界之內，不可越界，以此表示出對公民社會和城市社區自治的尊重。

三、培育我國民眾的公民精神

我國自古以來長期處于專制集權的統治下，傳統社會本就缺少關于社會自治的文化傳統和政治實踐，再加之近年來我國以經濟建設為中心的指導思想，導致中國民眾對基層自治的了解和認知接近干涸。因此，國家需要通過不斷的鼓勵民眾參與公共生活，接觸公共議事的程序，了解公共議事的規則，逐漸養成對公共生活的正確價值判斷。對民眾進行公共精神的培養。讓民眾形成平等合作、互助互信的公共品格。在深刻了解公共議事精神的內涵、形成良善公共品格的同時進行城市社區自治的建設。

在這一過程中，國家發動可以發動黨員工作，黨員在群體高度組織化下分布狀態的離散化可以迅速提高整個社會關注程度，點燃民眾的參與熱情，由此推動公共議事活動的發展。當社區自治出現偏離公共利益、只為少數人謀取利益等現象時，可以及時召開黨建聯席會議，直接實現對居委會、物業公司、社區代表、社區群眾的價值引領，確保社區自治的成果由社區成員共享，防止個人或團體為了自身利益訴求而侵害集體利益的行為出現。[8]

在城市社區的自治過程中，對社區合理的公共生活需要來自于兩個方面：一是來自于國家層面的公共需要，國家需要良善的公共議事活動，并由此發育出一個正常的公民社會支撐國家的合法性;二是來自于公民層面的個體需要，公民需要正常的公共生活以借此達到利益實現和精神滿足的雙重目的。

在城市社區的自治困境中，要將國家與公民對于城市自治的需要激發出來，讓基層社區的社會民主和國家制度的政治民主相互推動和促進，使得基層治理的國家需求和社區民主的公民需求相互融合，國家將治理資源供給民眾，在公民需求獲得滿足和生長后，公民需求反哺國家需求。由此達到國家與公民對于城市社區自治建設動力和建設目標的一致。

在我們不斷的努力下，經過不斷的實踐，再加之我國獨特而優秀的政治文化，我們一定能夠建設出適合我國國情的城市社區自治體系。

參考文獻：

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