街頭小廣告立法規制研究

摘 要：法治是實現城市綜合治理的有效途徑。由于我國城市市容環境管理法規體系不健全，相關部門責任不明確，行政機關綜合治理能力較差，導致街頭小廣告亂象無法根除，給社會秩序和居民生活帶來極大影響。文章立足于街頭小廣告現象的社會危害性和立法現狀，以蘭州市為樣本，通過調研分析，提出綜合治理街頭小廣告的立法規制建議。嘗試通過立法確立行政集中處罰制度，切實保障公眾參與機制，構建城市綜合治理體系。從根本上解決街頭小廣告問題，實現城市發展、立法完善和環境保障的良性發展。

關鍵詞：街頭小廣告;城市環境;地方立法

隨著城市化進程的加快，城市各類基礎設施建設趨于完善，城市環境管理的重要性日益顯現。街頭小廣告由于成本低，收益高成為許多商家宣傳的首選手段，隨意被張貼、噴涂在城市各種建筑物上以及肆意散發的小廣告逐漸成為了城市環境治理的頑疾。不但影響城市環境，而且滋生了大量違法犯罪現象。街頭小廣告已經不僅是一個城市環境治理的內容，更是一個城市法律法規是否健全，精神文明發展的體現。因此，對小廣告問題進行綜合治理并提出立法建議，預防和打擊街頭小廣告引發的違法犯罪行為，具有重要的現實意義和實用價值。

一、“街頭小廣告”的概念及分類

（一）“街頭小廣告”的概念

通過查閱《中華人民共和國廣告法》等規范性文件及相關領域學者的學術論文我們發現，學術界對街頭小廣告并沒有統一標準的定義，實踐中根據不同地方特色對小廣告有不同的稱謂。例如：“非法小廣告”、“野廣告”、“街頭小廣告”、“城市小廣告”等，具體表現出小廣告非法、亂、繁多等特點，各地方立法規范性文件中沒有標準表述。根據普通大眾的理解，對小廣告的概念可具體概括為：未經城市環境管理部門批準，張貼、噴涂，刻畫于城市各類建筑物上或在街道上隨意散發的各類廣告。

（二）“街頭小廣告”的特點及分類

首先，街頭小廣告沒有固定的宣傳地點，因流動性過大且行為隱蔽所以不易被查處;其次，小廣告多常見于商業集中區和居民區等人流密集場所，形式多樣，不易清除;小廣告成本低，數量多，責任人難以確定，給執法部門造成了不小的難度。非法小廣告在內容上屬于法律限制或禁止經營的商品或服務，涉及刑事違法犯罪或違反公序良俗的內容，應當被依法取締，如幫助在國家大型考試中作弊，提供毒品或性服務，偽造居民身份證、駕駛證等。此類小廣告主要目的不在于商業活動，而在于以非法手段盈利，構成刑事犯罪。

二、“街頭小廣告”的發展過程及社會危害性分析

（一）發展趨勢

從小廣告最初的發展形式來看，內容大多涉及個人求職、租售、辦證等信息，給城市市容環境造成了一定的影響。之后，隨著市場經濟的發展，偽造各類證件、發票的小廣告數量大幅增加;近年來，小廣告中涉及違法犯罪的內容越來越多，如：非法行醫、買賣人體器官、出售毒品等群眾反映強烈，嚴重侵害他人人身健康的廣告內容，并且隨著社會發展，散發手段和形式與以往相比也有了很大的改變。這類小廣告通常會牽涉出一個龐大的犯罪組織，一個部門的查處力度有限，而且不能完全取締。街頭小廣告不僅影響城市市容環境，還擾亂了正常的市場秩序，成為了違法犯罪的載體。2015年新修訂的《廣告法》中規定未經同意不得向公民以各種形式發送廣告，但仍然沒有對流動性強的街頭小廣告做專門規定，并未有效遏制小廣告迅速發展的態勢。

（二）社會危害性分析

街頭小廣告的危害性極大。首先，由于小廣告內容包含違法犯罪、違背公序良俗或虛假信息的內容，廣告內容監管不到位，公眾無法辨別，很容易因僥幸心理和錯誤認識造成人身和財產損失。其次，根據我國《物權法》的規定，物的所有人或管理人對所有物享有占有、使用、收益、處分的權利。街頭小廣告的責任人未經所有權人同意在其建筑物、各類設施、樹木和道路上亂涂亂畫，隨意張貼，侵害了所有權人享有的正當權利;大量小廣告張貼、噴涂于建（構）筑物、街道的明顯位置，環衛工人難以清理，成本高，耗時長，給城市環境和整體形象造成很大影響。其三，小廣告大多印制于質量低劣的紙張上，不但影響環境而且造成了資源的極大浪費。最后，從散發方式上看，除了張貼、噴涂、刻畫等方式，常見于在街道上散發。這些人員不僅往門縫里和信箱里塞，甚至為了多發小廣告糾纏行人與人發生爭執，并可能演化為對過往女性的性騷擾行為。大量人員在散發時穿梭于車流量大的道路中，給道路交通和行車安全造成極大影響，嚴重擾亂社會治安和公共秩序。

三、“街頭小廣告”治理過程中涉及的法律問題

（一）立法中涉及的問題

1.對街頭小廣告性質的認識缺失

通過查找資料我們發現，一直以來，“街頭小廣告”被視為城市市容環境管理的問題，并以此為基礎構建相關制度措施進行規范管理。但城市市容只是表面現象，城市市容環境管理只是法律規制的一個方面，廣告內容中涉及違法犯罪的問題才是需要規制的根本。由于認識的偏差，導致在立法中確定的責任主體單一，管理權分散責任不明，主體地位受到質疑，不利于對小廣告的綜合管理和徹底清除。

2.監管過程中立法的規制和缺失

根據《廣告法》第四條規定，廣告不得含有虛假或引人誤解的內容，不得欺騙、誤導消費者;第四十一條：縣級以上地方人民政府應當組織有關部門加強對利用戶外場所、空間、設施等發布戶外廣告的監督管理，制定戶外廣告設置規則和安全要求。該規定過于原則化，可操作性不強，并未明確規定由哪個部門對該類行為進行監督管理;第四十三條：任何單位或個人未經當事人同意或請求，不得向其住宅、交通工具等發送廣告。該條被視為對小廣告發放者的規制，但過于原則性，可操作性不強，地方立法中也未對該條做出明確的規范。《廣告法》同時規定違反規定發送廣告的，由有關部門責令停止違法行為，對廣告主處五千元以上，三萬元以下罰款。法條中對有關部門的規定過于模糊，權責不明確，此處對罰款數額的規定過低，不利于對街頭小廣告的有效控制，難以形成對小廣告責任人的威懾作用。根據國務院《城市市容和環境衛生管理條例》第十七條規定，一切單位和個人都不得在城市建筑物、設施以及樹木上涂寫、刻畫、張貼宣傳品。但對法律責任的規定僅限于責令糾正違法行為，采取補救措施，并處警告、罰款這類行政性強但處罰力度不夠的方式，難以取得預期的效果，并且由于糾正違法的主體不明確，處罰種類少，程度輕，難以達到規制目的，陷入了治理—再犯—再治理的循環。《甘肅省城市市容和環境衛生管理條例》并沒有根據本地的具體情況對國務院的條例做具體的調整，甚至照搬上位法;《蘭州市城市市容和環境衛生管理辦法》第十五條照搬國務院條例，沒有突出地方特色，十六條中規定的責任區域和責任單位過于分散，而且上位法中并沒有規定街道辦事處和物業管理單位的責任，這兩個單位也并非是執法部門，沒有相應的執法權，執法過程中受到很大阻礙，所以不利于街頭小廣告的綜合治理。蘭州市《管理辦法》中規定由市容環境衛生行政部門對違法行為給予警告、責令限期改正或清除，并處一百元以上，五百元以下罰款。處罰方式太輕，責任人通過違法成本的計算還會有再犯的可能性，罰款數額規定過低，起不到良好的教育警示作用難以形成對街頭小廣告問題的有效控制。

在實踐中我們發現，街頭小廣告治理靠一個部門難以完成。由于涉及內容的復雜性，往往需要多個部門聯合執法。但由于法律法規內容上的缺失，對相關責任部門的界定不明，導致執法難度加大。《廣告法》第六條規定縣級以上人民政府工商行政管理部門具有執法權。

（二）執法中涉及的問題

地方各級政府制定了一系列措施，但治理效果不盡如人意，小廣告亂象無法根除。由于《廣告法》規定了工商部門的行政執法權，但對其他部門的職責權限沒有明確規定，導致多部門聯合執法的難度加大，信息溝通不暢，相互推諉責任，一個部門無力單獨查處復雜的“街頭小廣告”案件，致使小廣告屢禁不止。為了達到有效遏制的目的，除了執法人員和街道辦事處工作人員自發清理，各城市還啟用了電話自動“追呼”系統，中止通訊工具等方式限制街頭小廣告的蔓延。但是這類限制行為也因未得到上位法的認可而受到詬病。

（三）司法中涉及的問題

由于監管的缺失，街頭小廣告逐漸成為了違法犯罪的溫床。內容涉及的種類多，地域范圍廣，取證困難，司法機關缺乏同行政部門的配合協調，案件管轄和分工不明確。給破獲該類案件造成了嚴重的困難，對多部門聯合執法提出了嚴峻的挑戰。

四、“街頭小廣告”的綜合治理立法規制建議

（一）街頭小廣告綜合治理立法規制建議

1.制定全國性的城市環境綜合治理法

在中央層面還沒有統一的城市環境綜合治理法，全國性的法律有利于從更高位階保障綜合治理制度的合法性，以法律的形式明確城市綜合治理的責任主體及名稱，確定綜合治理應當涉及的范圍、責任和權限，明確公民參與的途徑和方式，是對制度構建的法律支持。小廣告不僅影響市容市貌，更是涉及違法行為，單一部門往往難以單獨進行治理，需要多個部門密切配合、聯合執法。但立法中并未明確聯合執法主體的法律地位，使得在執法過程中困難重重，合法性受到質疑。從中央立法層面進行完善，有利于形成有效的城市環境綜合治理體系。除此之外，還應當完善相配套的法律法規，形成一個完整的治理模式。

2.地方立法機關出臺專門條例

長期以來，街頭小廣告被認為是城市市容環境的內容而沒有通過制定專門的條例或規章進行治理，導致執法主體不明，權責不清，對多部門綜合治理的主要制度更是沒有涉及。綜合治理關系到問題前期的治理規劃過程和后期的執行，是一個多部門長效合作的機制，不同于以往的議事協調機構，要避免人為的干預，形成長期合作。依法行政首先要職權法定，當下，無論是多部門聯合執法還是單一部門治理，其行政權利多來源于省級政府授權，但省級人民政府也是一個行政機關，職權法定意味著綜合治理主體的權利來源于法律規定或授權。因此，地方立法機關應制定專門治理小廣告的條例，明確責任主體和法律責任，確定具體范圍，著力于建立科學的綜合治理制度。

3.成立專門執法主體

綜合治理是一項復雜的社會工程，需要一個專門的主體保障各項工作有序進行。以往的實踐表明，執法機關的短期合作難以形成對街頭小廣告治理的有效打擊，立法一般來源于多個部門，難以擺脫部門利益的傾向，部門間制定條文時缺乏溝通，出現權利與機構重疊或真空的現象。在此我們提出，立法時應當明確綜合治理行政主體的獨立主體地位，由法律授權并命名，不隸屬于行政機關，確保其權利來源的合法性。有利于平衡部門利益，形成長效合作機制，避免部門立法主導行政執法的負面影響。

4.完善公眾參與制度，突出社區地位

此前我們提出制定一部專門整治街頭小廣告內容的條例中，應當包括公眾參與的具體內容，公眾參與作為一個上位法的概念，在上位法中規定過于原則化，需要在下位法中有更加具體的規定。公眾參與是公民參與管理社會公共事務權利的體現，參與形式不應局限于論證會和聽證會，涉及到城市綜合治理的前期規劃準備工作，中期的制度建設問題和后期參與治理的各個方面，涵蓋市容市貌整治的各個環節，需要通過立法形式保障。但由于公民個體參與意識差，缺乏相關管理知識，難以形成有效的公眾參與，需要借助一定的組織形式。因此，社區的優勢地位更加突出，應當借助城市綜合治理立法明確以社區為基礎的公眾參與的主體地位，獲得立法上的支持，并將以社區為基礎的公眾參與制度融入綜合執法主體的體系中，建立一個市場監督管理行政部門、公安、稅務、社會公眾協同參與的綜合治理主體，創建并完善協同工作的機制，細化管理標準確立內部監督機制，對街頭小廣告問題進行綜合整治。

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作者簡介：

張琰（1994—），女，漢族，甘肅蘭州市人，法學碩士，單位：甘肅政法學院經濟法學2018級研究生，研究方向：經濟法理論。

（作者單位：甘肅政法學院經濟法學2018級研究生）