事業(yè)單位內(nèi)部控制初探

○吳士英

（河南工業(yè)大學(xué) 河南 鄭州 450001）

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制相關(guān)知識(shí)和基本要求

1、事業(yè)單位內(nèi)部控制相關(guān)知識(shí)

（1）事業(yè)單位內(nèi)部控制概念。事業(yè)單位內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定一系列制度、實(shí)施相關(guān)措施和程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控的動(dòng)態(tài)過(guò)程。

（2）事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)。主要包括合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全完整、財(cái)務(wù)信息真實(shí)準(zhǔn)確，提高公共服務(wù)的效率和效果。

（3）事業(yè)單位內(nèi)部控制建立并實(shí)施應(yīng)遵循的原則。主要包括制衡性原則、重要性原則、適應(yīng)性原則以及成本效益原則。

（4）事業(yè)單位內(nèi)部控制的要素。主要包括內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通以及內(nèi)部監(jiān)督。

2、事業(yè)單位內(nèi)部控制基本要求

（1）事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)。單位在實(shí)施內(nèi)部控制時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮單位財(cái)會(huì)、內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門在內(nèi)部控制中的作用。

（2）事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督應(yīng)當(dāng)相互分離。單位應(yīng)當(dāng)建立健全集體研究、專家論證和技術(shù)咨詢相結(jié)合的議事決策機(jī)制。大額資金使用、大宗設(shè)備采購(gòu)、基本建設(shè)等重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的內(nèi)部決策，應(yīng)當(dāng)由單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定。

（3）事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制。內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位主要包括預(yù)決算編制和績(jī)效評(píng)價(jià)、資金管理、票據(jù)管理、印章管理、物資和固定資產(chǎn)的采購(gòu)和管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、債務(wù)管理、經(jīng)濟(jì)合同管理，以及內(nèi)部監(jiān)督等。事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)明確崗位職責(zé)及分工，確保不相容崗位相互分離、制約和監(jiān)督。事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)實(shí)行內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位業(yè)務(wù)人員和部門負(fù)責(zé)人的輪崗制度。不具備輪崗條件的單位應(yīng)當(dāng)替代采取專項(xiàng)審計(jì)、部門互審等控制措施。

（4）事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)定期評(píng)估機(jī)制，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面、系統(tǒng)和客觀評(píng)估。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估至少每年進(jìn)行一次，如單位業(yè)務(wù)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)模、復(fù)雜程度或管理模式等發(fā)生重大變化，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行重估。

二、目前事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的主要問題

1、事業(yè)單位內(nèi)部控制意識(shí)淡薄

良好的內(nèi)部控制意識(shí)是事業(yè)單位內(nèi)部控制制度得以健全和實(shí)施的首要保證。但就事業(yè)單位目前的情況看，部分事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部控制制度重要性的認(rèn)識(shí)還不夠科學(xué)全面，內(nèi)部控制意識(shí)淡薄。看重事業(yè)發(fā)展，卻忽略了事業(yè)單位的內(nèi)部管理，個(gè)別單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，單位的財(cái)務(wù)部門會(huì)對(duì)單位的會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理等把關(guān)，那么單位內(nèi)部控制就無(wú)需單位領(lǐng)導(dǎo)去重點(diǎn)管理了；有的領(lǐng)導(dǎo)甚至直接把單位內(nèi)部控制看成是財(cái)務(wù)部門一個(gè)部門的事。

2、事業(yè)單位內(nèi)部控制體系不夠完善

目前我國(guó)財(cái)政部制定的《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》主要是針對(duì)企業(yè)的，對(duì)事業(yè)單位的適用性較差，適用于事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度目前正在征求意見。部分事業(yè)單位用一般的財(cái)經(jīng)規(guī)章制度來(lái)代替內(nèi)控制度，對(duì)于一些專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理制度、辦法，只是對(duì)其開支范圍、標(biāo)準(zhǔn)加以限制，而忽略了單位資金安全性；部分事業(yè)單位對(duì)一些問題的處理只是依靠以往的一些經(jīng)驗(yàn)和慣例來(lái)處理，導(dǎo)致其隨意性較大，對(duì)于事業(yè)單位業(yè)務(wù)流程控制往往過(guò)于簡(jiǎn)單；個(gè)別事業(yè)單位雖然已經(jīng)制定了一系列內(nèi)控制度，但在實(shí)際的執(zhí)行過(guò)程中卻存在執(zhí)行不嚴(yán)甚至不按制度執(zhí)行且對(duì)制度的執(zhí)行及效果缺乏必要的監(jiān)督管理，造成了事業(yè)單位有章不循、違章不究的現(xiàn)象，內(nèi)控制度不能發(fā)揮其應(yīng)有的控制作用。

3、事業(yè)單位預(yù)算控制薄弱

目前我國(guó)隨著部門預(yù)算改革的推進(jìn)，預(yù)算控制已得到了一定程度的加強(qiáng)，但依然比較薄弱，其主要表現(xiàn)：一是預(yù)算編制不精細(xì)化，目前部門預(yù)算的編制一般是依據(jù)當(dāng)年財(cái)政狀況、上年收支實(shí)績(jī)、預(yù)算單位自身的特點(diǎn)和業(yè)務(wù)進(jìn)行核定，大部分都還沒有細(xì)化到具體項(xiàng)目，預(yù)算支出達(dá)不到逐筆進(jìn)行核定的要求。二是預(yù)算不科學(xué)且隨意性較大，事業(yè)單位的預(yù)算計(jì)劃性、科學(xué)性不強(qiáng)，事業(yè)單位往往在頻繁地調(diào)整追加預(yù)算，導(dǎo)致了單位資金的使用缺乏預(yù)見性，嚴(yán)重削弱了預(yù)算的約束控制力。

4、事業(yè)單位內(nèi)部控制監(jiān)管體系不完善

事業(yè)單位財(cái)務(wù)部門的財(cái)務(wù)管理職能薄弱，導(dǎo)致了事業(yè)單位財(cái)務(wù)部門在事業(yè)單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度執(zhí)行和監(jiān)督的方面不能發(fā)揮強(qiáng)而有效的作用。部分事業(yè)單位財(cái)會(huì)人員只是在履行其會(huì)計(jì)核算職能，卻忽略了其會(huì)計(jì)監(jiān)督職能。另外，還有部分財(cái)務(wù)部門主管，存在明哲保身、做老好人的思想，不能有效行使自己的權(quán)利，甚至于放棄了嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)控制度的權(quán)利。

5、事業(yè)單位會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作不規(guī)范

與會(huì)計(jì)核算中心的溝通銜接不夠，影響了單位財(cái)務(wù)管理的及時(shí)有效實(shí)施。事業(yè)單位會(huì)計(jì)集中核算后，由會(huì)計(jì)核算中心對(duì)事業(yè)單位集中辦理會(huì)計(jì)核算和監(jiān)督業(yè)務(wù)，由于會(huì)計(jì)主體單位與核算部門不一致，雙方溝通銜接不夠，極易形成賬物分離的資產(chǎn)管理現(xiàn)狀，造成核算中心管賬不管物、核算單位管物不管賬、賬物不符的問題，在一定程度上影響了單位財(cái)務(wù)管理的有效實(shí)施。

6、事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理人員綜合素質(zhì)低下

目前部門事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理人員的專業(yè)知識(shí)和職業(yè)判斷能力不能滿足于事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的需要。事業(yè)單位內(nèi)控制度能否科學(xué)合理地制訂并貫徹落需要稱職的財(cái)務(wù)人員，特別是較高素質(zhì)的專業(yè)人員。但目前，由于事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算較為簡(jiǎn)單，財(cái)務(wù)管理的地位不能突出體現(xiàn)，因此對(duì)其財(cái)務(wù)人員的綜合素質(zhì)要求沒有企業(yè)高。

三、解決事業(yè)單位內(nèi)部控制的措施

1、強(qiáng)化事業(yè)單位內(nèi)控意識(shí)

事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)只有充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制的重要性，才能引起其思想上的高度重視，才能認(rèn)真地去組織人員立制度、抓落實(shí)。為提高內(nèi)部控制效益，在行政事業(yè)單位內(nèi)部可以推行法人經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，將責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)直接與決策層人事任免、經(jīng)濟(jì)效益掛鉤。事業(yè)單位應(yīng)確保單位負(fù)責(zé)人的會(huì)計(jì)與內(nèi)控責(zé)任單位負(fù)責(zé)人在單位內(nèi)部控制體系中居于主導(dǎo)地位。按照《會(huì)計(jì)法》和《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制基本規(guī)范》的規(guī)定，事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)對(duì)事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理與會(huì)計(jì)核算工作負(fù)主要責(zé)任，對(duì)其單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告的真實(shí)性、完整性以及內(nèi)部控制制度的合理性、有效性負(fù)第一責(zé)任。為了真正確立起單位負(fù)責(zé)人對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作和內(nèi)部控制制度建設(shè)的“第一責(zé)任主體”意識(shí)，就必須強(qiáng)化對(duì)行政事業(yè)單位主要負(fù)責(zé)人及一些相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)部控制方面的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，使其正確地了解內(nèi)部控制對(duì)事業(yè)單位的重要性等，事業(yè)單位的各級(jí)會(huì)計(jì)管理機(jī)關(guān)即財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)聯(lián)合有關(guān)部門，分期分批和分類型地對(duì)一級(jí)預(yù)算單位和二級(jí)預(yù)算單位的主要負(fù)責(zé)人及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)舉辦相關(guān)的研討班，使他們?cè)诹私獍盐諆?nèi)部控制基本知識(shí)的基礎(chǔ)上，提高對(duì)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)，培養(yǎng)良好的內(nèi)部意識(shí)和內(nèi)部控制環(huán)境。

2、完善事業(yè)單位內(nèi)部控制體系

一是要樹立以人為本的理財(cái)觀念，建立和健全責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合的會(huì)計(jì)內(nèi)部控制機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)人的激勵(lì)和約束，才能充分調(diào)動(dòng)人的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。二是要明確各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)會(huì)計(jì)的審批權(quán)限和審批責(zé)任，重大事項(xiàng)的會(huì)計(jì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都要通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定，不能由單位領(lǐng)導(dǎo)或少數(shù)幾個(gè)人決定，一定要依照民主集中制的原則行事，特別要注意聽取職工的意見，從而使做出的決策真正能符合單位的全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，避免不科學(xué)決策給單位造成重大損失。目前我國(guó)事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作迫切需要有一套科學(xué)合理的制度體系來(lái)支持和保證。雖然財(cái)政部制定的《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》已明確指出其適用范圍包括行政事業(yè)單位，但實(shí)際上卻沒有考慮到行政事業(yè)單位的特點(diǎn)，也沒有體現(xiàn)行政事業(yè)單位資金和經(jīng)費(fèi)管理體制上的諸如收支兩條線管理、部門預(yù)算、政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)單一賬戶體系、國(guó)庫(kù)集中支付和國(guó)庫(kù)直接支付等特殊性，導(dǎo)致其對(duì)行政單位的適用性是比較差的。基于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度體系不健全、不完善的現(xiàn)狀，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)專家學(xué)者，研究制定體現(xiàn)行政事業(yè)單位特點(diǎn)的《非盈利組織內(nèi)部控制指引》，促進(jìn)行政事業(yè)單位建立健全內(nèi)部控制的制度體系。

3、完善事業(yè)單位部門預(yù)算制度

預(yù)算管理是行政事業(yè)單位管理的核心，其貫穿了事業(yè)單位的一切業(yè)務(wù)活動(dòng)。強(qiáng)化事業(yè)單位預(yù)算管理應(yīng)特別關(guān)注預(yù)算的編制與執(zhí)行環(huán)節(jié)。預(yù)算編制時(shí)要“準(zhǔn)”，即部門編制預(yù)算要在實(shí)施綜合財(cái)政預(yù)算的基礎(chǔ)上，在考慮單位實(shí)際狀況的前提下，努力做到零基預(yù)算和細(xì)化預(yù)算，例如在編制支出預(yù)算時(shí)，應(yīng)當(dāng)從單位當(dāng)年實(shí)際需要出發(fā)，結(jié)合當(dāng)年財(cái)力狀況，核定具體支出額度，明確各項(xiàng)支出的方向和用途。執(zhí)行時(shí)要“剛”，即在執(zhí)行環(huán)節(jié)應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算的剛性約束，不得隨意調(diào)整追加預(yù)算，不得超預(yù)算、擴(kuò)大預(yù)算范圍等行為的發(fā)生。

4、完善事業(yè)單位內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制

一是完善內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制，建立單位負(fù)責(zé)人對(duì)法律負(fù)責(zé)、會(huì)計(jì)人員對(duì)單位負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)的單位內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制，從根本上保證會(huì)計(jì)資料的真實(shí)和完整。二是完善內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)各崗位的相互聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)、相互制約和相互監(jiān)督，及時(shí)揭露弊端，糾正錯(cuò)誤，堵塞漏洞，加強(qiáng)管理。三是完善內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)自我檢查工作，提高事業(yè)單位會(huì)計(jì)工作質(zhì)量實(shí)現(xiàn)憑證取得、填制、傳遞、審核和編制的制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，保證基礎(chǔ)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確和可靠，保證賬證、賬賬、賬實(shí)相符。四是完善內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制，客觀、公正地審計(jì)本單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的合法性、真實(shí)性和完整性。

5、規(guī)范事業(yè)單位會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，強(qiáng)化會(huì)計(jì)系統(tǒng)的控制作用

會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱嚴(yán)重制約了行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)和部門預(yù)算的實(shí)施效果。因此，要提升行政事業(yè)單位內(nèi)部控制水平，為財(cái)政“節(jié)流”奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，還必須重視改進(jìn)行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，強(qiáng)化會(huì)計(jì)系統(tǒng)的控制作用。強(qiáng)化會(huì)計(jì)工作基礎(chǔ)，需要財(cái)政機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位會(huì)計(jì)人員的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范的培訓(xùn)教育，并在此基礎(chǔ)上建立對(duì)事業(yè)單位的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作的全面檢查制度，并建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度。

6、提高財(cái)務(wù)人員綜合素質(zhì)

單位財(cái)會(huì)人員不僅是內(nèi)部控制制度的執(zhí)行者，也是內(nèi)部控制制度的監(jiān)督者，所以要求他們具備較強(qiáng)的政策法律意識(shí)和較高的專業(yè)技術(shù)水平的基礎(chǔ)上還需要有一定的職業(yè)道德水準(zhǔn)。事業(yè)單位可對(duì)財(cái)務(wù)人員進(jìn)行教育培訓(xùn)，教育培訓(xùn)是提高財(cái)務(wù)人員素質(zhì)的有效手段，通過(guò)培訓(xùn)使行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)人員政策法律意識(shí)不斷增強(qiáng)，知識(shí)不斷更新，技能不斷提高，會(huì)計(jì)職業(yè)道德不斷提升。有“能”才有“力”，只有財(cái)務(wù)人員素質(zhì)提高了，他們?cè)趫?zhí)行內(nèi)部控制的實(shí)際工作中，執(zhí)行力和監(jiān)督力才能不斷增強(qiáng)。

[1]財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范－基本規(guī)范（試行）》的通知（財(cái)會(huì)〔2001〕41 號(hào)）[Z].2001.

[2]鐘蓓雄：淺議加強(qiáng)行政單位內(nèi)部財(cái)務(wù)控制制度建設(shè)[J].上海財(cái)稅，2003（9）.

[3]蔡洪清：淺談如何建立健全事業(yè)單位的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度[J].財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)，2004（7）.

[4]黃偉伶：健全事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的路徑[J].時(shí)代經(jīng)貿(mào)（下旬刊），2007（10）.

[5]張靖：事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)淺探[J].財(cái)會(huì)通訊（理財(cái)版），2006（6）.