淺析神農架國家公園的生態補償政策創新

崔鈺華

摘要：為實施國家生態文明建設，建立健全生態補償機制和加強旅游地政策創新已成為兩大工具。近十幾年來，國家生態旅游的發展，財政支持力度不斷增加，促成了我國的生態補償取得了可觀的成效。作為中國唯一以“林區”命名的行政區劃，神農架林區擁有豐富的旅游景觀資源，在生態環境保護、地質地貌調查和生物多樣性保護等方面具有典型價值。該研究以神農架為例，在對神農架進行細致的實地考察的基礎之上，查閱大量文獻資料，以實地調查與案例研究為基礎，對其進行定性分析，深入探究該地區政策創新的普適性規律。

關鍵詞：神農架;政策創新;生態補償

中圖分類號：F59 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1672-7517（2019）04-0447-02

1 區域特征

1.1 研究區域介紹

神農架林區是世界地質公園，國家5A級旅游景區。神農架是中國首個獲得聯合國教科文組織人與生物圈自然保護區、世界地質公園、世界遺產三大保護制度共同錄入的“三冠王”名錄遺產地。

由于旅游資源優質，當地旅游業發展迅速。神農架林區2018年政府工作報告指出，2017年，神農架實現旅游經濟總收入47億元，增長20.2%，接待游客人數高達1316萬人次，增長20.1%。

2000年后，神農架實施完全禁止砍伐政策后，之前的“木材經濟”支撐的地方經濟處于前所未有的困境，迫切需要經濟轉型。21世紀以后，神農架開始實現經濟轉型，利用生態保護成果大力發展生態旅游[1]。

1.2 研究區域旅游現狀分析

在旅游業的飛速發展過程中，旅游活動的六大要素——食宿行游購娛，分別對神農架當地的生態環境產生了一定程度的影響。由于神農架的旅游活動主要集中在七、八兩月，淡旺季特征十分顯著，從而導致其生產經營活動具有較強的集中性，產生的污染和浪費在七、八兩月十分嚴重。盡管神農架擁有大量的綠色財富，但卻無法改變貧富不均的尷尬局面。

2000年3月，神農架正式加入“自然保護工程”行列，神農架經濟發展水平與湖北省平均水平差距逐步擴大。經濟發展的落后使神農架林區的生態保護更加困難。其中面臨的主要問題：缺乏合理的保護資金來源，缺乏先進的技術手段和落后的管理制度，神農架的生態保護已處于初級階段。因此，為了擺脫“富裕貧困”的尷尬事實，我們將全面提升神農架的生態價值，引導神農架經濟走上發展道路。從旅游業發展的角度創新生態補償模式已成為唯一的出路。

另一個方面，神農架地方政府近年來積極尋找更新更爆的經濟點，以旅游業發展為新的突圍口，促進經濟社會發展，取得一定成效。神農架作為華中屋脊，擁有得天獨厚的自然條件，從而備受旅游者的青睞。因此，神農架旅游業的發展持續增長，旅游經濟相當可觀，在國民經濟中發揮著舉足輕重的作用。

由于神農架地區為湖北乃至全國的生態做出了巨大貢獻，湖北省政府于2009年將神農架林區作為生態補償試點。并繼續加大退耕還林補償力度，對群眾進行深入補償。這形成了神農架生態補償的衛生體系和認識基礎。

生態補償試點工作和旅游業發展的有利條件，為神農架旅游生態補償的發展奠定了良好的基礎。通過研究神農架國家公園旅游業的發展歷程，對比分析其旅游業發展與生態環境之間的雙向關系，我們可以很直觀的得出以下四個結論：第一，走生態旅游發展道路是神農架國家公園旅游業長效發展的根本之路與關鍵所在;第二，實現人與自然和諧共處，均衡發展，人與生態是堅持生態旅游的基本要求;第三，生態旅游的實施符合社會發展的基本要求和廣大旅游參與者的根本利益;第四，對于當地進行補償極其必要。

2 區域補償現狀

目前，神農架林區生態補償有三個方面：一是通過各級政府的專項資金;二是通過市場機制合理調配;三是其他途徑得到援助。

2.1 政策扶持

目前，神農架的旅游生態補償現狀為初級階段，各方面政策不夠成熟，在補償資金來源不多元。因此，政府的財政補償主要是在涉及補充其他補償實體、補充資本補償、補充其他形式的補償。考慮到“十二五”期間，神農架生態公益林面積將達到森林總面積的80%。神農架將遵循政府層級責任劃分的做法，具體基本補償比例為4：1（中央補償4，當地補償1）。當然神農架的當地補償由湖北省扶持。由于各地的經濟發展狀況不同，其次中央政府的財政資源有一定的限制，建立了最低補償標準和最高補償標準，并進行了地方匹配。所以，最低補償標準基本上應以中央和地方財政補償為基礎，并應得到法規甚至法律的保障。

但是坐吃山空只能坐以待斃，畢竟國家的專項資金有限，推進生態補償必須從提高生態補償效率開始。首先，要在保護各種生態環境資源的基礎上，建立國家生態補償專項資金。建設國家生態補償項目庫，把申央年度生態建設和保護項目投資納入生態補償基金的范圍，統一資金的規劃和部署。

2.2 市場調配

目前，神農架旅游生態補償仍處于現金補償階段，但生態補償的發展必然要求補償方式多樣化。而市場的按照生態補償發展的角度出發，生態系統服務的補償部分不能大部分依賴于經濟補償，不能放棄市場機制在其中的巨大作用。市場的調配機制可以較為迅速的籌措資金，其次渠道的建立可以成為穩定的補償來源，其中能使更多的受益用戶能夠參與補償的融資。生態補償從政府脫離，作為了公眾的社會責任。社會共同守護一方凈土。

2.3 多元補償

以上皆為普通經濟補償，但是“授之以魚不如授之以漁”。因此，除了直接經濟補償外，神農架補償方式還可以采用其他補償方式，如：政府支持政策、實際物料的供應、先進的技術引入、當地的人才培養、人才引流、增加當地居民的就業機會等。

政府的支持政策作為本研究的主要方向，目前神農架的生態補償政策并未完善，生態補償并未深入人心。在實地調研中，當地居民對于神農架的生態保護意識很強，但是補償意識并未建立。

而實際物料目前被沒有。而作為當地的技術引入和人才引流處于初級階段。當地的教育仍然匱乏。具體來講，當地只有一所小學，位于神農架林區游客集散中心木魚鎮。而中學則需要去臨近的宜昌市上學。因此當地的教育水平不夠。

而值得贊賞的是當地的就業前景較好。在游客集散中心木魚鎮，當地的居民開設了各種店鋪和商業店鋪，甚至形成了家庭低配產業鏈條。即當地居民擁有自家的家庭旅館、飯店、出行的租車服務和訂票服務以及小的購物超市。其次，當地人在外來投資商的企業中謀得工作。例如2017年開業的五星級酒店阿爾卡迪亞森林酒店、老牌的康帝君蘭酒店、湖北省酒店企業紐賓凱等各大酒店中，普通工作人員和領班甚至主管皆為神農架當地居民。但仍有一部分居民僅僅一家商鋪維持生計，因此，當地的補償仍需發展。

3 政策創新改善現狀

3.1 權責利對等，改革體制

根據實地調查，神農架旅游的生態補償仍處于起步階段。因此，各級政府機構將繼續在長期生態補償中發揮主導作用。因此，各地的行政責任機制改革尤為重要，其核心為在當地建立神農架林區生態補償的行政激勵機制[2]。

作為綠色經濟指標的總體經濟水平核算的一部分，生態和環境旅游成本包括在當地發展評估系統中。例如在經濟數據評價中增加生態環境建設指標的比例，即經濟中的一部分作為生態保護與改善的獨立資金。從最初的當地旅游“毛利潤”轉化為當地旅游“純利潤”，以實際數據對比其經濟的健康發展。從而以確保積極參與當年時期的生態補償機制和環境。對于綠色經濟的增加，進行適當的正向獎勵;對于其減少，應進行適當的懲罰。

3.2 完善規章制度，深化法律法規

在立法條款、立法條件不成熟的情況下，可以形成促進省、市地級生態補償建設的專項政策性文件，在不觸及現行法律的基礎上，可以制定專門章節。從中長期來看，堅實堅定的建立神農架當地的生態補償機制，把其作為部分章節或者獨立法規列入當地法律。其中該法規涉及生態保護與補償各事項。

刀片向內推進改革，作為生態補償的長期法律保障。法律法規的推行事實創造了生態補償發展的先決條件，為生態補償的飛躍發展鋪平道路，完成生態文明的建設。

3.3 政策創新，搭建協調監督機制

屆時，由湖北省政府和神農架林區政府領導下設置“神農架林區旅游生態補償委員會”。其中該生態補償委員會以“統籌兼顧、公正合理”為原則，對神農架地區的生態補償資金進行合理的籌措、分配、監督等[3]。

與此同時，在神農架的旅游發展過程中，旅游者與當地居民的行為難免會影響到自然生態的林木和水源。因此，該委員協理當地林業、水利等政府部門與當地存在的一些誤會、矛盾。而該委員會的職責核心即做好生態補償實施中的透明嚴打的行動，主要有三大版塊：利用生態補償專項資金，保護和改善生態環境，審計財務和實時監督。

委員會的設置將是一項對神農架生態補償有了短期合理的保障。

4 結語

本研究主要著眼于神農架的政策創新，但缺乏對當地生態補償機制的分析，此為主要的不足。其次在研究方法上主要為實地考察和文獻文獻，缺乏合理有效的數據分析作為支撐，仍然需要后續的深入研究。

參考文獻：

[1] 趙娜.神農架：從木頭經濟到生態旅游[J].綠色中國B版，2014（11）.

[2] 馬勇，胡孝平.神農架旅游生態補償實施系統構建[J].人文地理， 2010（6）：120-124.

[3] 胡孝平，馬勇，史萬震.鄂西生態文化旅游圈生態補償機制構建[J].華中師范大學學報（自然科學版），2011，45（3）.

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