發揮基層央行內審咨詢服務職能的思考

馬曉晨

摘 要：本文首先分析了內審咨詢職能的內涵特征，然后回顧了央行內審咨詢實踐發展過程，最后思考分析制約基層央行發揮內審咨詢職能的因素，并提出針對性的建議。

關鍵詞：央行;內審;咨詢服務職能

一、咨詢職能的內涵特征

（一）咨詢職能的內涵

IIA在《國際內部審計專業實務框架》中對咨詢的定義如下：本質上是一種顧問服務，一般因客戶具體要求而開展，其性質和范圍需與客戶協商確定，咨詢過程中內部審計師應遵循客觀性，且不承擔管理責任。咨詢活動的本質就是用更強的內審靈活性適應多變的組織環境，提升組織治理效果和價值增值。由于我國內審發展及組織治理尚不成熟，咨詢活動還需要逐步探索;同時，《中國內部審計準則》未對咨詢原則、內容框架、實施方法與執行標準方面做

出規定。

（二）咨詢職能的特征

比較分析IIA在《國際內部審計專業實務標準》中對咨詢和確認活動在活動原則、內容、標準以及框架等方面的規定，有助于我們準確把握咨詢職能的特征：

第一，主體關系和諧平等。確認活動是董事會、審計委員會或審計部門認為有進行審計確認的必要就可以啟動，通常不以被審計方的意志為轉移，屬于單方行為。審計雙方關系通常僵硬緊張，咨詢活動一般須經委托方要求和受托方同意才能啟動，雙方都有是否開展咨詢活動的自主權限;雙方意思表示一致是咨詢活動啟動要件，屬于雙方行為，咨詢雙方關系較為和諧平等。

第二，形式、程序、方法靈活。確認活動中審計方必須以集體名義開展審計，并嚴格遵循審計流程，通常采用固定審計方法和報告范式。同時，為規避審計風險，相較于審計結果，更注重審計過程的合規性;咨詢服務提供方可以是審計人員;咨詢服務方可以與委托方根據工作復雜程度和范圍，協商采取靈活的咨詢程序和方法;咨詢業務工作方案、報告形式與內容取決于咨詢業務的性質，更注重效率和效果。

第三，凸顯顧問服務性質。確認活動的重點是通過對被審計方受托責任履行過程或結果中存在問題分析，判斷做出確認保證及評價，其中雖然也會提出解決問題的建議，但建議是附屬和滯后的。咨詢活動是憑借審計人員的專業知識和職業判斷，通過充當管理顧問、協調組織工作、提供培訓、開展內部控制和自我評估等形式，提供具有預警性、前瞻性及建設性的建議。

第四，咨詢結果效力弱。確認活動因其合法性來源于組織授權，確認活動結果在組織內部具有強大的效力，被審計對象必須接受并執行;咨詢活動合法性來源于咨詢雙方意思表示一致，因而咨詢結果對委托方不具有約束力，委托方可以自主決定是否對咨詢結果在工作中進行落實。

二、央行內審咨詢職能發展回顧

2006年，《中國人民銀行分支機構內部控制指引》中提出內審職能要轉向分析與評價風險、組織目標和業務活動;2011年《人民銀行內審工作轉型2011—2013年規劃》提出由單純的查錯糾弊功能，逐步向更多發揮顧問咨詢作用、更具建設性的增加價值功能轉變。

基于上述背景，各級內審部門圍繞總行轉型規劃要求，積極研究咨詢職能實現路徑，探索建立咨詢業務管理辦法及與業務部門的交流磋商機制。在資源配置、項目管理和業務運行領域開展咨詢與確認職能相結合的績效審計，并圍繞成本效益、投入產出與措施效果開展績效分析、評估;主動匯總、分析審計工作中發現的普遍性、典型性問題，以會議通報等形式反饋各級行黨委。通過這些探索和實踐，在一定程度上促進了內審咨詢職能發揮，提升了央行內部控制和風險管理水平，但是還有一些因素嚴重制約著基層央行內審咨詢職能發揮。

三、基層央行發揮內審咨詢職能的制約因素

（一）制度保障無法支撐咨詢職能發揮

《國際內部審計專業實務標準》指出：咨詢服務的性質必須在內部審計章程中確定。目前，央行執行的《中國人民銀行內審工作制度》中規定：中國人民銀行設立內審部門，依據本制度和有關法律、法規和規章制度，對中國人民銀行各職能部門、分支機構、行屬企事業單位及其工作人員依法履行職責情況進行審計監督，其中未對咨詢服務性質、原則做出相關規定，導致基層央行發揮內審咨詢職能合法性和制度化效力不足，嚴重制約著內審咨詢工作深化發展。

（二）審計思維落后，新舊理念更替未完成

不少內審人員合規性審計思維根深蒂固，仍停留在簡單的查錯糾弊，對審計對象履行職責效果性、內控有效性、資源配置效率性以及現有體制機制本身存在的弊端難以觸及或提出質疑;審計建議仍就事論事，缺乏前瞻性和建設性，對治理目標實現難以起到實質性的促

進作用。

（三）大量“準”咨詢侵蝕內審資源

因管理層對內審咨詢職能誤解或其他業務部門有意借內審咨詢作為“擋箭牌”躲避自身責任，使各級內審部門疲于應付紛繁瑣碎的具體業務，消耗了內審資源，導致內審對關鍵環節、重要領域的監督咨詢職能發揮不足，并且使內審部門和人員承擔了額外風險，給未來此類業務審計確認客觀性帶來負面影響。

四、相關建議

（一）構建效力連續穩定和內容總分有序的咨詢制度機制

首先，及時修訂《中國人民銀行內審工作制度》，明確央行內審咨詢職能，并參考IIA相關規定結合央行內審實際，規定內審咨詢職能的框架、原則。其次，分省制定發揮內審咨詢職能的具體路徑、步驟與方法，形成上下兩級效力連續穩定、內容總分有序的制度體系，為發揮央行內審咨詢職能提供完整的制

度支撐。

（二）優化隊伍結構，綜合培養確保咨詢人才

在人員招錄、人才調配中向內審部門傾斜，優化內審隊伍年齡、知識結構與能力結構，加強內審隊伍流動性，拓寬內審人才成長渠道和空間，激發內審人員榮譽感和工作熱情。加強培訓力度，豐富培訓內容;除了提高內審人員業務，還要注重培養人際交流溝通能力。

（三）明確內審工作履職界限

盡快制定出臺基層行內審部門履行審計工作以外的職能范圍、職責與履職方式，除了保證基層行內審部門能夠開展正常審計項目實施外，還需要明確部門應該履行哪些審計監督職能、具體職責是什么以及如何正確履行這些職能，以便內審部門能夠正確、有效地履行職責，發揮應有作用。

參考文獻

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