當對外援助成套項目遇到PPP模式

胡昊 朱鳳風(fēng)

隨著中國對外援助規(guī)模持續(xù)增長，公眾和學(xué)者紛紛提出應(yīng)進一步調(diào)整對外援助政策，使其更符合新時代中國特色大國外交思想中“構(gòu)建人類命運共同體”的目標追求。

有學(xué)者提到，必須在宏觀政策規(guī)劃、具體管理制度的完善、項目實施的評估機制的建立及援助內(nèi)容的擴展等方面推進變革。也有專家建議，將對外援助的開展與國家“一帶一路”倡議、新興多邊開發(fā)銀行戰(zhàn)略結(jié)合起來，借助國家大戰(zhàn)略推進對外援助工作的跨越式發(fā)展。

中國相關(guān)政府部門也十分關(guān)注對外援助政策的完善與優(yōu)化，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《中國的對外援助（2014）》白皮書中提到，今后，中國將繼續(xù)增加對外援助投入，進一步優(yōu)化援助結(jié)構(gòu)，突出重點領(lǐng)域，創(chuàng)新援助方式，提高資金使用效率，有效幫助受援國改善民生，增強自主發(fā)展能力。

目前，中方代建的成套項目是中國最主要的對外援助方式。成套項目，是指中方在援外資金項下，通過組織或指導(dǎo)施工、安裝和試生產(chǎn)等全部或部分階段，向受援方提供用于生產(chǎn)生活、公共服務(wù)等成套設(shè)備和工程設(shè)施，并提供建成后長效質(zhì)量保證和配套技術(shù)服務(wù)的援助項目。自中國提供援外成套項目以來，援外工程管理體制經(jīng)歷了由單純運用行政手段管理對外援助的“總交貨人部制”“承建部負責(zé)制”到承包單位有較大自主權(quán)的“投資包干制”“承包責(zé)任制”，再到承包單位全面負責(zé)的“項目管理+工程總承包”實施方式的轉(zhuǎn)變，促進了對外援助事業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展。

但是，中國對外援助成套項目總承包企業(yè)局限于承包商視角，長期以來更注重實施建造，缺乏對利用援助資金撬動引導(dǎo)更多社會資本參與開展援助合作的關(guān)注，與“共同發(fā)展、互利共贏”的對外援助原則差距較大。在全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資面臨巨大資金缺口的背景下，以政府對外援助資金為杠桿，帶動更多社會資本支持發(fā)展中國家的可持續(xù)發(fā)展，可以將寶貴的政府援助資金轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟發(fā)展動力。

在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，PPP被認為是撬動社會資本以彌補融資缺口的有效解決方案。目前普遍接受的廣義PPP定義是指政府與社會資本之間，以提供產(chǎn)品和服務(wù)出發(fā)點，達成特許權(quán)協(xié)議，形成“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的合作伙伴關(guān)系。PPP的優(yōu)勢在于使合作各方達到比單獨行動預(yù)期更為有利的結(jié)果：政府的財政支出更少，社會資本的投資風(fēng)險更小。艾倫咨詢集團（Allen Consulting Group）比較了澳大利亞的21個PPP項目和33個傳統(tǒng)模式項目，得出結(jié)論，PPP模式在成本效率與完工進度方面顯著優(yōu)于傳統(tǒng)模式。英國審計署對PFI模式（英國PPP主要開展模式）和傳統(tǒng)模式的效率進行了統(tǒng)計，也得出了相似的結(jié)果。

中國在增加對外援助投入的同時，在對外援助的成套項目中引入PPP模式（即政府與工程承包企業(yè)就成套項目簽署以實現(xiàn)對外援助目標為宗旨的PPP協(xié)議，形成優(yōu)勢互補、風(fēng)險共擔(dān)的合作伙伴關(guān)系），可以大幅提高資金使用效率，提升對外援助有效性。為服務(wù)國家戰(zhàn)略，在中方代建的對外援助成套項目中更好地實施PPP模式，本文提出以下建議。

（1）加強績效考核，提高成套項目的經(jīng)濟效率。PPP模式中，績效考核評價結(jié)果是價費標準、政府付費及合作期限等調(diào)整的參考依據(jù)。因此，在對外援助成套項目中采用PPP模式，政府需要加強績效考核，提出具體詳細的考核內(nèi)容和結(jié)果運用要求，監(jiān)督社會資本或項目公司切實履行合同義務(wù)，激勵社會資本或項目公司通過管理和技術(shù)創(chuàng)新持續(xù)提升公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量。

現(xiàn)行的“項目管理+工程總承包”實施方式雖然在一定程度上可以保證對外援助成套項目的造價、工期與質(zhì)量，卻無法做到像PPP模式一樣按績效付費。在PPP模式的績效驅(qū)動下，工程承包企業(yè)作為社會資本參與對外援助成套項目立項、可研、融資、建設(shè)及運營的全生命周期管理工作，對項目的理解更為全面，能較好地將項目的投資、工期、質(zhì)量控制在最合理的范圍內(nèi)，實現(xiàn)最大化的經(jīng)濟效率，實現(xiàn)可持續(xù)性運營。

（2）結(jié)合“一帶一路”，助力工程承包企業(yè)“走進去”。在 “一帶一路”倡議不斷推進的背景下，“一帶一路”沿線國家迎來了建設(shè)熱潮。不容忽視的是，國際工程承包市場競爭程度加劇，工程承包企業(yè)所要提供的服務(wù)也日益復(fù)雜，PPP模式已成為“一帶一路”沿線乃至全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)新趨勢。當前，中國新增對外援助重大項目逐漸向“一帶一路”沿線國家傾斜，這正是中國企業(yè)打開市場“走進去”的大好時機。對外援助成套項目因其特殊性，融資風(fēng)險較低，可操作性較高。工程承包企業(yè)可以以對外援助PPP項目為突破口，積累實施經(jīng)驗，加強人才交流，熟悉當?shù)丨h(huán)境，深耕重點市場，為“一帶一路”倡議的落實打好先期基礎(chǔ)。

（3）引入多方合作，消除受援國家的疑慮情緒。有些西方輿論丑化中國的對外援助，一些受援國民眾因此對中國有抵制與不滿情緒。在PPP模式下，中國工程承包企業(yè)可以在對外援助項目中引入國際性公司或當?shù)毓咀鳛楹献骰锇椋部梢哉{(diào)動國際性財團或當?shù)氐纳鐣Y本，以消除部分受援國民眾對中國的敵意，也可消除受援國政府對中國的疑慮。此外，中國工程承包企業(yè)也可以較為全面地公開中國對外援助成套項目的績效考核或評估信息，闡釋和推廣中國特色對外援助原則與模式，增強中國在國際發(fā)展援助與合作領(lǐng)域的話語權(quán)。

（4）創(chuàng)新合作模式，實現(xiàn)對外援助的合作共贏。相較于交鑰匙工程，PPP模式為擬開展的對外援助成套項目提供了更加豐富的融資渠道及更深層次的合作方式。因此，在對外援助成套項目以PPP模式開展的過程中，項目各參與方應(yīng)積極主動探索合作模式與實踐創(chuàng)新。如中方政府既可采用政府付費或者可行性缺口補助的方式直接參與PPP項目，也可采取貼息的形式，鼓勵中國進出口銀行參與對外援助PPP項目，借助項目公司撬動社會資金和國際商業(yè)資金參與項目實施，擴大對外援助的資金規(guī)模。東道國政府可與企業(yè)開展深層次的合作以獲取自身獨立發(fā)展所需要的技術(shù)與管理經(jīng)驗。