正確區分投訴與舉報　依法化解矛盾糾紛

溫廣君

為貫徹落實中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》依法有效化解社會矛盾糾紛工作要求，行政機關及相關公共服務單位分別建立了投訴、舉報工作制度，鑒于部分工作人員與社會公眾對投訴及舉報存在不同的理解，現對相關制度規定和有關司法案例進行梳理和分析。

一、當前對投訴與舉報的不同理解

投訴屬于信訪的一種方式。《納稅服務投訴管理辦法》（國家稅務總局公告2019年第27號修訂）第二條、第三條、第九條規定，納稅人認為稅務機關及其工作人員在履行納稅服務職責過程中未提供規范、文明的納稅服務或者有其他侵犯其合法權益的情形，向稅務機關進行投訴，稅務機關辦理納稅人投訴事項，適用本辦法。

投訴屬于投訴人向被投訴人反映情況的一種方式，不涉及行政機關的職權。《醫療機構投訴管理辦法》（國家衛生健康委員會令第3號）第二條、第三十三條規定，本辦法所稱投訴管理，是指患者就醫療服務行為、醫療管理、醫療質量安全等方面存在的問題向醫療機構反映情況，提出意見、建議或者投訴請求，醫療機構進行調查、處理和結果反饋的活動。

投訴是向行政主管機關反映被投訴人違法違規行為，對投訴不服可以繼續提起行政復議或行政訴訟。《上海市公證執業活動投訴處理實施辦法》（滬司規[2018]23號）第二條、第二十條規定，本市司法行政機關處理自然人、法人或者其他組織對本市公證機構、公證員公證執業活動中違法違規行為的投訴，適用本辦法。

概念上區別投訴與舉報。《市場監督管理投訴與舉報處理辦法（征求意見稿）》第二條規定，投訴是指消費者為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務，與經營者發生消費者權益爭議，依法向市場監管部門請求解決爭議的行為;舉報是指自然人、法人或者非法人組織依法向市場監管部門反映涉嫌違法線索的行為。

概念上不區別投訴與舉報。《食品藥品投訴舉報管理辦法》（國家食藥監管總局令第21號）第二條規定，食品藥品投訴舉報是指公民、法人或者其他組織向各級食品藥品監督管理部門反映生產者、經營者等主體在食品（含食品添加劑）生產、經營環節中有關食品安全方面，藥品、醫療器械、化妝品研制、生產、經營、使用等環節中有關產品質量安全方面存在的涉嫌違法行為。

二、正確認識投訴與舉報法律性質區別

對于解決投訴人與被投訴人之間的民事糾紛，行政主管部門受理舉報一般按“和解”和“調解”兩個環節處理，如果調解不成，只能終止投訴處理程序，投訴人通過民事訴訟或者仲裁等程序解決糾紛。投訴人如果認為行政機關工作人員不負責任，敷衍了事，可以通過信訪程序要求對相關工作人員進行調查核實，但是人民法院或仲裁最終解決民生糾紛。根據《最高人民法院關于不服縣級以上人民政府信訪行政管理部門，負責受理信訪事項的行政管理機關以及鎮（鄉）人民政府作出的處理意見或者不再受理決定而提起的行政訴訟人民法院是否受理的請示的批復》（[2005]行立他字第4號），信訪行為對信訪人不具有強制力，對信訪人的實體權利不產生實質影響，信訪人不服信訪相關決定提起行政訴訟的，人民法院不予受理。

對于反映被舉報人違法線索的舉報案件，行政主管機關有義務通過執法檢查程序進行處理，包括立項、現場調查、談話詢問、依法處罰、形成結論等，如果不作為或者舉報人對處理結果不滿意，可以依法提起行政復議或者行政訴訟。根據《最高人民法院關于舉報人對行政機關就舉報事項作出的處理或者不作為行為不服是否具有行政復議申請人資格問題的答復》（[2013]行他字第14號）規定，舉報人為維護自身合法權益而舉報相關違法行為人，要求行政機關查處，對行政機關就舉報事項作出的處理或者不作為行為不服申請行政復議的，具有行政復議申請人資格。根據《行政訴訟法》第二十五條及《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第十二條規定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。要求行政機關依法追究加害人法律責任的情形，屬于“與行政行為有利害關系”。

從國家政策來看，舉報、投訴與信訪存在遞進關系。根據《依法分類處理信訪訴求工作規則》（國信發〔2017〕19號）第六條規定，對屬于本機關職責范圍的信訪訴求，有權處理機關應當根據訴求的具體情況分別采用以下相應程序處理：（一）屬于申請行政機關查處違法行為、履行保護人身權或者財產權等合法權益法定職責的，行政機關應當依法履行或者答復;（二）屬于《信訪條例》以外的其他法律、法規或者規章調整范圍，能夠適用其他法律、法規、規章或者合法有效的規范性文件設定程序處理的，應當適用相應規定和程序處理;（三）不屬于以上情形的，適用《信訪條例》規定的程序處理。

三、社會公眾應當依法舉報投訴，行政機關應當依法履行相關職責

從法律關系角度投訴舉報可以歸為四類：即投訴人與被投訴人之間的民事糾紛、投訴人請求行政主管機關解決與與被投訴人之間的民事糾紛、舉報人向行政主管機關舉報被舉報人違法、投訴人對行政機關工作人員態度、履職不滿意的信訪。實踐當中，一些投訴人出于民事訴訟時間、成本及證據的考慮，往往青睞于向行政主管機關進行投訴舉報，如果沒有實現預期目的，會通過行政復議、信訪等間接手段向行政主管機關施加壓力。部分行政主管機關的工作人員也經常出現混淆程序適用的情形，如為了規避行政訴訟風險以信訪途徑辦理舉報案件，或者在舉報案件處理結論中規避信訪或復議等。

對于投訴舉報案件，人民法院一般從原告資格、被告職權、被告是否履行職責進行實質判斷，而不拘泥于投訴、舉報的形式。在（2018）遼14行終86號行政訴訟案件中，遼寧省葫蘆島市中級人民法院認為上訴人向被上訴人投訴第三方村委會違規占地行為，是申請履行法定職責的請求，被上訴人對此并未作出相應處理，遂判決撤銷一審判決，責令被上訴人于本判決生效之日起在法定期限內對金力等4人的請求事項作出相應的處理。

如果投訴人或者舉報人程序啟動不當，可能會時效經過影響自身合法權益。在（2016）最高法行申3225號行政訴訟案件中，最高人民法院認為，根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十三條規定，僅僅是當事人單方向有關部門申訴信訪，因申訴信訪耽誤的期間，沒有可保護的信賴利益，屬于當事人自身放棄通過法定訴訟途徑解決爭議耽誤起訴期限的情形，不屬于第四十三條規定應予扣除的期間。

綜上，對于投訴與舉報的處理，涉及行政訴訟與民事訴訟的區分、法定途徑與信訪途徑的選擇，當事人與行政機關工作人員均應慎重對待，避免反復投訴，增加維權成本、浪費司法資源。