公共治理助推5G商用化時代建設發展

周效羽 竇正斌

摘要：2019年我國5G商用化進程加速，5G作為科技和經濟的新風口在國家、市場和公民社會不同主體視角下有不同的內涵和價值，其對5G更迭態度亦不同。互聯網+5G商用化發展過程中存在著技術、社情民意和公共治理上的建設難題，本文以5G時代提升國家現代治理能力為抓手，討論公共治理助推5G商用化時代建設發展之策。

關鍵詞：公共治理;5G;5G商用化

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2096-3157（2019）29-0139-02

一、引言

2019年6月6日我國工業和信息化部正式發放5G商用牌照，標志著我國正式進入5G時代。5G商用化運營需要大規模前期準備，由于政府、市場、公民和社會組織等多元主體對于5G認知度和接受方式不同，所以要求共建共享公開信息機制，打造5G治理格局。本文在前期調研基礎上總結出5G相關政策方針、發展歷程及民意調查，針對目前我國5G商用化時代建設中存在的困難，提出公共治理角度下具體應對之策。

二、多元視角下的5G時代

第五代移動通信技術（5G）是最新一代蜂窩移動通信技術，5G的性能目標是高速率、延時短、低成本，以及系統容量和設備連接規模大。5G不僅是通訊技術的迭代升級，極具技術戰略競爭的研發意義，還有巨大商業和社會價值。

1國家層面：新戰略制高點之一

5G作為全球新一輪科技和產業變革的重要支撐技術，將對經濟、政治和社會價值等方面產生重大影響。各國在標準制定、知識產權和移動終端方面加緊5G商用戰略部署。2016年歐盟發布《歐盟5G宣言》，將5G視為“數字化革命的關鍵使能器”，2018年美國公布“5G FAST”戰略，計劃分配頻譜資源并籌建基礎設施以推動5G商業化。我國在2013年就成立IMT-2020（5G）推進組，經過技術研發試驗測試三大階段。目前5G全球競爭中國、美國并列第一，韓國、英國次之。我國5G技術研發起步早、發展快主要是由于國家戰略支持，三大電信運營商與通信設備制造商在3G時代我國主導的TD-SCDMA國際標準基礎上，以華為為代表的研發制造商對于研發投入的不斷積累與創新。

表 我國5G發展階段關鍵節點

2013年工信部、發改委和科技部支持產業界成立了IMT-2020（5G）推進組

2015年IMT-2020（5G）推進組，歐、美、日、韓簽署了五方合作備忘錄

2016年中國信通院正式啟動5G技術試驗

IMT-2020（5G）推進組完成5G關鍵技術驗證

2017年工信部發布通知，正式啟動5G技術研發試驗第三階段

2018年5G技術研發試驗第三階段規范正式發布

IMT-2020（5G）推進組公布中國5G技術研發試驗第三階段NSA（非獨立組網）測試全部完成

中國三大電信運營商5G頻譜分配方案完成

2019年工信部正式宣布發放5G商用牌照，標志著中國正式進入5G時代

2市場層面：行業新風口

移動通信具有投資規模大、產業帶動力強的特點。由于5G的核心網、天線構造、無線頻率和傳輸要求等與4G不同，5G基站無法在4G基站基礎上進行升級，遂采取“宏站+小站”的方式，是大規模投資項目。據億歐智庫（2018）預測，我國僅5G基站模塊市場規模就將超過1萬億元。從產業鏈來看，5G是一個通用目的技術，萬物互聯、高速傳輸和超大網絡容量是5G時代的標簽。5G技術應用范圍不僅在通信領域，其產業鏈也有巨大帶動力，能夠加速提高生產效率和變革生產方式。據中國信息通信研究院（2018）預測，2020年5G正式商用將帶動我國直接產值約4840億元。其中，網絡設備和終端設備為4500億元，間接產值12萬億元;2035年，將分別帶動直接產值63萬億元，間接產值106萬億元。

3公眾層面：高新技術，喜憂并存

公眾基于具有導向性的行業白皮書、發展規劃和政策等訊息，對于5G價值及領先優勢多持肯定態度。本文通過對不同年齡層次的295人進行5G商用化建設的認知調研，結果表明公眾對5G概念接受程度較高，理解層次較低;關注點主要集中在使用體驗（5288%）、手機換代（4542%）、信號增強與輻射量變化的關系（3254%）三個方面。公眾對5G的理解多出于商業化包裝后的概念和市場少量代表性產品如5G手機，他們被單向宣傳5G概念，樂觀、被動地接受產品優勢和應用暢想。而當落實到密集基站建設時，鄰避效應亟待破解。這是由于5G的先進性與公眾認知信息的偏差性和滯后性，國家和市場層面宣傳5G技術和產品重視其技術先進性和商業價值，但缺乏對新技術安全性和通識性科學常識宣傳。

三、5G商用化時代建設存在的困難

1通信基礎設施組網建設

大規模基站組網建設過程中遇到技術和社情民意困難，一是電源配套困難、現有4G基站無法利用升級、室內基站方案不成熟、城市用電及規劃等挑戰;二是“輻射論”下的鄰避效應，即部分居民擔心基站會有負外部性而反對建在“自家后院”。調研中有141人（4796%）的人認為5G基站會發射過量輻射影響人體健康，131（4456%）人認為5G基站比4G基站輻射更大，239（8129%）人沒有參與過公司、小區或其他渠道關于5G基站建設的民主座談會，僅有18（6125%）人接觸或看到過相關通知。我國5G商用時代建設的全面開展需要克服技術和社情民意的雙重困難，急需加強各主體間交流合作，資源共享，共同治理。

2國際技術標準制定能力、專利研發技術能力與5G商用化進程不匹配

通信技術更新迭代的過程也是我國從落后跟隨到趕超領先的過程，通信行業產業鏈有三大部門：前端標準制定、中端技術研發和后端設備生產運營。我國自3G時代參與國際標準制定，4G時代中國主導的TD-LTE與LTE FDD成為4G兩大標準之一，到5G時代才真正做到領跑。在標準方面，中國有21項全球立項并通過的5G標準，華為Polar碼被國際移動通信標準化組織3GPP接受為控制信道編碼方案，5G必要知識產權的10%由中國企業所擁有。但我國在5G國際標準制定方面發言權與專利技術不成正比，并且我國5G全面商用化還停留在中期組網運營階段。整體上來看我國5G商用化進程較慢，反映我國從技術研發到產品轉化、商業化市場應用能力較弱，形成產業鏈時間長，市場反應不靈敏。

3相關政策法律不完善

一個行業初期發展離不開政策支持，中長期發展則需要行業規范和法律約束，特別是通訊和互聯網信息行業，要更加注重公民權益。從信息安全角度來看，5G所支持的“萬物互聯”、實時聯網使得個體的人和物抽象成為一個個數據點，個人隱私和信息安全成為新問題。從監管角度來看，國家應該加強對運營商的監管，不僅是前期劃分5G頻譜分配方案和基站建設合規性、合法性，還應包括后期對批發給互聯網服務提供商的寬度容量和行業準入細則，要將相關法規政策、行業標準規范貫徹5G商用化時代建設的始終。

四、公共治理破解5G商用建設難題，提升5G時代治理能力

1提升國際治理能力，推進5G國際標準一體化

5G由幾個領先國家率先引領發展，必須加強國際合作，共享全球通訊信息業發展紅利。我國作為全球治理的積極推動者，在技術專利和標準制定上具有優勢因此要加快研究制定5G頻率中長期規劃，依托國際電信聯盟（ITU），積極溝通協調，力爭形成更多的5G統一頻段。在技術層面要加強國際分工合作和技術交流，要積極參與ITU、3GPP等國際組織的相關活動，利用各國研發平臺、人才和資源優勢，共建共享跨國界、跨領域、跨主體的5G試驗平臺，加快促進5G標準全球統一化進程。

2引入多元主體，打造5G時代協同治理新格局

（1）政府層面要扮演好現代市場經濟中的角色。首先，要加快5G通信行業準入規范，借鑒歐盟《5G網絡安全法律建議》，綜合我國《電信條例》《物權法》等法律條例加快制定相關法律法規和行業規范，不僅包括通信、互聯網行業，還要包括5G所能賦能的其他所有行業。其次，要出臺正面和負面清單，協調好“兩只手”的關系，最大限度發揮我國技術領先優勢以釋放市場活力。再次，政府要提升現代化治理能力，加強運用大數據治理提升自身辦事效率和監管能力，政府各部門要加強合作形成聯動機制。

（2）市場層面既要發揮市場創新活力，又要兼顧社會責任。以華為為代表的5G領頭羊企業要發揮自身技術領先優勢，加強國際合作和推動我國5G國際標準制定的進程。首先，要拓寬5G相關產業鏈，促進5G產業生態發展的同時要注重技術與商用產品轉化率。并且要加強與政府、科研院所、社會組織合作，依托IMT-2020推進組、工業互聯網產業聯盟等行業平臺，協同構建5G商用化時代。其次，要肩負起企業社會責任感，堅守行業自律規范精神，堅決按照國家、行業法律、政策規范進行商業運營和基站建設，主動開展風險評估，引入健康協議和自覺接受民眾監督。最后，在向B端和C端宣傳5G概念和體驗感的同時注重傳播基礎技術和安全知識，以減少用戶終端與前端技術研發的接受度延遲效應。

（3）社會層面要從對抗走向合作的協商民主。公民在積極參與5G時代公共治理，維護自身合法權益同時要保證自身行為合規合法。在5G基站居民區建設和室內微小基站鄰避效應，即基鬧現象產生的原因主要是在決策過程中沒有引入公民座談會、民主決策機制和完善的公民維權反饋機制等。據調查，在公民反對基站建設中有144人（4881%）選擇求助政府，143人（4847%）采取新媒體（微信、微博、抖音等）形式維權，123人（4169%）選擇發動社群力量維權。隨著公民意識覺醒和社群力量壯大和第三種力量（即新媒體的普及、曝光度、反應迅速、影響力）不斷增大，當群眾在傳統方式反饋和維權途徑沒有得到有效回應時則會轉向新渠道，屆時產生的社會影響和鄰避沖突將會倒逼傳統途徑和社會治理的發展。

五、結論

社會組織，一方面，通過組建由5G通信行內專家、高校科研人員、知名企業家、運營商代表等主體的團體通過各種媒介向社會公眾展示5G技術的先進性、基本技術原理和商用價值。另一方面，通過參與5G時代社會治理，提供專家咨詢、法律援助、輻射監測等活動來減輕5G技術先進性在公眾認知的偏差性和滯后性對5G商用化建設的阻力。

參考文獻：

[1]IMT-20205G網絡技術架構2015 IMT-20205G Network Technology Architecture，2015

[2]林曉敏移動通信基站的鄰避效應及其沖突化解研究[D]福建師范大學，2017

[3]鄔賀銓5G已經向我們走來，2020年前至少要啟動商用[J].物聯網技術，2018，（2）：3～3

作者簡介：

1周效羽，南京航空航天大學人文與社會科學學院碩士研究生;研究方向：行政管理理論。

2竇正斌，南京航空航天大學人文與社會科學學院，副教授，博士;研究方向：公共管理，公共政策。