PPP項目的風險管理問題及政策建議

摘要：近年來，PPP模式的發展一直在“重量”的方向上，PPP中隱匿的風險亟需關注。本文首先通過分析PPP模式，總結發展PPP項目的現實意義。其次，分層面梳理PPP項目中的風險，提出PPP項目的風險管理問題并進行相應的分析。最后，在防范地方政府隱性債務的背景下，針對相關問題提出防范化解PPP項目風險的思路和政策建議。

關鍵詞：PPP模式;地方政府隱性債務;風險管理

中圖分類號：F283;F224 ??文獻識別碼：A ?文章編號：

2096-3157（2019）29-0046-02

自2014年推廣PPP模式以來，在一系列政策文件的推動下，我國PPP經歷了快速發展的五年，在促進地方基建和公共服務，推動區域經濟發展等方面發揮著積極作用，但繁榮的背后，風險問題不容忽視。近兩年，國家及地方層面對于PPP項目進行了全面整治，只有風險管理到位，才能保障PPP項目得以規范、持續的發展。

一、推廣PPP模式的意義

1減輕政府債務壓力，避開政府財政限制

就目前情況來看，地方政府財政限制因素較多，最為主要的是在舉借債務彌補資金缺口時并未充分考慮其自身的償債能力，這往往就會導致地方政府財政缺口較大。借助PPP模式，在項目建設的初始階段，政府與社會資本方可以在合同中設置條款，明晰雙方風險和收益的分配。因此，PPP項目解決了政府因財政不足而無法提供公共產品的問題，同時也推動地方政府債務的規范化。

2解決政府期限錯配，緩解政府財政支出壓力

地方政府為了保障經濟發展，基于投資推動需求的策略，加大財政支出，盲目啟動項目建設，沖動增加投資規模，項目論證流于形式，種種因素疊加導致項目成本收益無法保障，進而推動政府債務增長過快。PPP項目引入社會資本方的參與，它不僅紓困財政供給難以滿足需求，而且解決了期限錯配帶來的政府資金缺乏問題。

3開拓投融資渠道，實現投資和融資多元化

PPP模式的應用不僅為地方政府收支不匹配問題的解決提供工具，同時為企業富余資金流向公共服務領域打開了通道，增加了私人資本的投資途徑。此外，PPP模式作為融資機制的創新品，為城投公司的轉型發展打開了新的轉型思路。城投公司可以社會資本的形式參與到PPP項目中，實現多元化城投的業務和收入來源。

二、PPP項目的風險管理問題

由于項目周期多為長周期，項目投資規模較大，且公共服務領域項目占據很大的比重，PPP項目的社會影響深遠，公眾關注度較高。不規范的PPP項目操作會變相增加政府財政支出壓力，導正政府債務風險的累積。基于上述考慮，剖析PPP項目涉及到的風險，并對風險進行必要的管理意義重大。下面將主要從政府層面風險、市場層面風險、項目層面風險著手，對各類風險展開綜合分析。

1政府層面風險

目前，由于高層強化PPP項目的規范管理，各地PPP項目入庫數量和規模均呈現大幅度下降的趨勢，PPP項目發展中存在的諸多問題也引發了地方政府隱性債務風險。首先，BOT是PPP項目的主要運作模式，其他運作模式應用較少，運作模式單一化特征明顯。其次，通過對現有PPP項目統計分析可知，政府支出責任依舊很大。主要表現在：從數量方面來看，政府付費類項目比重最大;從項目投資規模來看，大比例是可行性缺口類項。最后，針對地方政府債務管理，高層陸續出臺了系列政策，這影響著PPP項目的未來發展。如政府付費類PPP項目發展受到限制，央企作為社會資本方參與PPP項目受限，PPP項目融資難度增大，社會資本將更加重視運營質量和效率，民營資本的的參與比重將逐步增大。另外，政策的持續高頻率下發，以及政府部門認知的缺乏，可能導致PPP項目周期內運作方式的多次變動。目前，地方政府隱性債務治理加壓的態勢下，PPP項目政府層面風險不容忽視。

2市場層面風險

PPP項目不可避免地要承擔一部分市場風險，如利率風險，利率不確定性給項目造成的損失;外匯風險，匯率變化風險和外匯可兌換風險;通貨膨脹，物價水平上升導致項目成本增加;融資風險，融資結構不合理、資金籌措困難;市場需求改變，唯一性風險之外由經濟、社會、人口、法規導致的需求變化;第三方延誤，其他項目參與者拒絕履行或拖延履行約定責任義務等。此外，這類風險防控較難，且影響較大，對這類風險的管理難度較大。這些風險無疑會增加項目融資成本，減少項目收益，影響PPP項目價值的發揮。

3項目層面風險

項目層面風險相對具體，涉及項目方方面面的細節，例如合同風險、施工風險等。這些風險輕則導致項目成本增加，運營效益不理想，收入延誤等，重則帶來財務狀況惡化，導致社會資本方非法妨礙項目財務，甚至參與各方間出現糾紛，可能導致項目中止或終止。

三、促進PPP項目健康發展的思路及政策建議

當前，地方政府隱性債務治理加壓的態勢下，可從合理確定發展規模，加強預算管理和資金管控，完善價格形成及動態調整機制，建立健全PPP項目績效管理體系等方面著手，管理PPP項目發展中的風險，促進PPP項目健康發展。

1合理確定PPP項目的發展規模

科學認識地方政府提供公共服務的水平，實現對PPP項目發展規模的合理確定。基礎設施建設在保障地方經濟發展方面發揮著不容忽視的作用，而PPP項目多為基建項目。地方政府基于發展地方經濟的訴求，不能真正做到需求和供給能力的均衡。尤其是在項目需求旺盛，財政收入嚴重不足時，盲目啟動項目建設，沖動增加投資規模，項目論證流于形式。為有效遏制地方財政風險，阻礙風險的進一步擴大，應該做好PPP項目的政府投資規劃，在啟動PPP項目建設時，做好地方財政評估，根據建設需求及項目的輕重緩急，做好項目篩選。需要特別重視的是，PPP模式的發展規模，應該是綜合考慮項目基本屬性以及成本收益率的情況下，做出的最優化安排。

2加強預算管理和資金管控

從實踐來看，運用PPP模式實施項目建設過程中，進行預算管理是重要且必要的。預算管理是項目科學投融資的保障。預算管理的重要性不言而喻，但就目前來看，多數地區的政府沒有認識到預算管理的重要性，造成項目資源的浪費。在開展預算管理時，要綜合考慮政府、項目、市場等風險因素的影響，以保障預算管理的科學合理。另外，還要加強項目資金的控制和管理。就目前PPP項目來看，PPP項目的政府資金投入不能超過財政支出10%的比例限制，為了有效保障資金效用的發揮，應對項目不同階段資金的投入嚴格把控。此外，根據地方經濟發展情況，地方資源稟賦狀況，地方政策規范化程度，以及地方政府償債能力等多個方面的考量，地方財承的比例應該允許差異化的存在。

3完善價格形成和動態調整機制

PPP項目的價格形成和動態調整機制關系著公共利益，目前的機制存在著或多或少的問題，作用不能有效發揮。為了保障PPP項目價格的真實有效，綜合考慮項目特點、區域資源稟賦等因素，設計規范化、多元化的價格形成方式。對于競爭性項目，要盡可能發揮市場機制的作用，減少政府干預造成價格的不合理;對于非競爭性項目，雖然市場作用的發揮存在限制，但政府法人干預也不能“肆意妄為”，要做到有所為有所不為。另一方面，實行價格動態調整機制。PPP項目期限較長，實施過程中變動因素較多，為了保障各參與方利益，PPP項目價格調整應是動態靈活的。另外，為提高公眾對調價的接受度，應不斷加強調價過程的公開透明性。設計多方共同參與的工作機制，每當價格需要作出調整時，應確保項目參與的暢通性，在利益方的共同作用下，積極引導新價格的形成，有效平衡多方利益。

4建立健全績效考核管理體系

在PPP項目實施過程中，績效考核管理體系的存在，有利于降低風險的發生，保障各參與方資金的安全，保證項目實施規范，減輕財政支出壓力，減少隱性債務風險的累積。一方面，建立全面績效管理。PPP項目由于其復雜性，涉及的行業、參與方等都較多，績效管理應做到系統全面。另一方面，研究設計PPP績效管理指標體系。基于不同領域的特點，出臺相應的PPP績效管理辦法，穩定投資者預期，防范社會資本的投資風險。可由國家按照項目所屬領域設置績效考核的核心指標，如成本控制、環境評估結構、故障率等，核心指標的的分值在績效考核中要給予特別重視。地方政府可以根據自身實際，增設新的指標值，但只能作為對核心指標的完善。通過績效管理機制的效應的發揮，保障PPP項目運作的穩定、健康、高效，確保PPP項目發展的正常有序。

五、結語

隨著經濟邁向高質量階段，PPP模式的快速擴張與宏觀經濟重視質量發展要求相偏離。未來在繼續推廣PPP模式時，應該加強對PPP項目風險管理，推動PPP項目規范發展，做真PPP項目，以發揮PPP模式的優越性。

參考文獻：

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作者簡介：

宋海超，中國人民大學商學院碩士研究生;研究方向：企業管理。