推動粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展深度融合的模式與路徑研究

鐘嘉毅,尤彧聰

（廣州工商學院經(jīng)濟貿(mào)易系，廣東廣州510850）

1 問題的提出

粵港澳大灣區(qū)（本文簡稱大灣區(qū)）不同于長三角、京津冀和雄安新區(qū)，它最重要的特征是跨境整合，即“一個國家、兩種制度、三個關稅區(qū)、四個核心城市”，并對接“一帶一路”戰(zhàn)略。它有三個城市梯次：香港、深圳、廣州、澳門屬于第一梯次；東莞、佛山、珠海屬于第二梯次；其他城市屬于第三梯次。一方面，珠江口東西兩岸一直發(fā)展不協(xié)調(diào)、不平衡,以廣深港為代表的珠江東岸占據(jù)了經(jīng)濟總量的六成以上,東強西弱的區(qū)域格局在虹吸效應下還有進一步擴大的趨勢,極大地限制了大灣區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力；另一方面，不用說港澳，珠三角九市內(nèi)部也有明顯的行政壁壘，如何打破地區(qū)行政界線，建設開放型一體化灣區(qū)，也是一個需要解決的問題。因此，深入研究推動大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展深度融合的問題，既是“二區(qū)九市”從優(yōu)勢互補走向優(yōu)勢整合,從各施所能走向相互支撐，從互不隸屬走向深度融合的需要，也是進一步提升大灣區(qū)在國家經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和高水平對外開放中的支撐和引領作用的需要。

2 國內(nèi)外相關理論綜述

協(xié)同效應是指由于彼此協(xié)調(diào)配合促使各種事物從無序向有序轉(zhuǎn)化，從而出現(xiàn)“1+1〉2”的整體效應或集體效應。在一個系統(tǒng)內(nèi)，若各個子系統(tǒng)互相拆臺、各行其是，整個系統(tǒng)必然陷入無序而導致整體性瓦解；相反，若各子系統(tǒng)能夠相互配合、達成一致，多種力量同頻共振的作用下會形成整體大于部分之和的效果[1]。目前，國內(nèi)外學者對區(qū)域協(xié)同的研究成果主要集中在經(jīng)濟要素的協(xié)同發(fā)展層面，Basolo和Lowery證明區(qū)域之間的協(xié)調(diào)與合作，更有利于地方政府處理公共問題的外部性[2]；Matthias etal從職能分工促進知識溢出角度,分析了職能分工對協(xié)同創(chuàng)新的作用[3]；向曉梅認為區(qū)位優(yōu)勢和資源稟賦是區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的基本前提[4]；張沭寧認為“在多環(huán)節(jié)聯(lián)動的產(chǎn)業(yè)鏈中，對處于追趕期的地區(qū)而言，建立跨區(qū)域的文化資源開發(fā)、生產(chǎn)循環(huán)使用鏈是一個集約開發(fā)、可持續(xù)發(fā)展的路徑”[5]；程秀花指出要“打破傳統(tǒng)的以單一城市作為發(fā)展核心的理念，轉(zhuǎn)為省市聯(lián)動，區(qū)域合作的發(fā)展觀念，過去分散的城市大多是一種競爭關系，形成的發(fā)展模式多為“大而同、小而全”發(fā)展模式，造成資源的極大浪費”[6]；周春山等將區(qū)域協(xié)同發(fā)展過程由低級到高級總結(jié)為孤立、擴散、共生和融合四個階段[7]。盡管學者們對區(qū)域協(xié)同發(fā)展的表述不盡相同，但總體上體現(xiàn)了他們對區(qū)域各主體之間彼此協(xié)作所形成的整體效應有利于區(qū)域融合發(fā)展的基本共識。

3 推動大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展深度融合的模式選擇

依據(jù)協(xié)同學的相關概念，協(xié)同發(fā)展是由于各區(qū)域的初始稟賦和比較優(yōu)勢有所差別，在共同利益最大化思想的驅(qū)動下，通過有序分工合作，實現(xiàn)區(qū)域各主體之間的協(xié)調(diào)、協(xié)作，推動整個區(qū)域共同發(fā)展，進而走向一體化。整合資源的目的是希望使現(xiàn)有和潛在的資源相互配合與協(xié)調(diào)，使之達到整體最優(yōu)。事實上，大灣區(qū)戰(zhàn)略是一個多元目標的議題，既有經(jīng)濟目標，也有政治目標，同時還包括生態(tài)環(huán)境保護等問題。因此，大灣區(qū)協(xié)同融合發(fā)展的模式選擇應以追求區(qū)域多目標下的共贏為出發(fā)點，具體可包括產(chǎn)業(yè)協(xié)同、地區(qū)協(xié)同、交通協(xié)同、政策協(xié)同以及生態(tài)協(xié)同。這五種協(xié)同模式并不是單獨和孤立存在的，它們針對的是大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展過程中所遇到的瓶頸，即產(chǎn)業(yè)同質(zhì)競爭、發(fā)展不平衡、交通一體化運輸效率較低、政治壁壘、環(huán)境壓力而采取的組合式舉措，是相互依存、相互促進、有機統(tǒng)一的。

3.1 產(chǎn)業(yè)協(xié)同，以轉(zhuǎn)型升級和產(chǎn)業(yè)鏈分工協(xié)作為目標

一般認為，產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到經(jīng)濟、技術(shù)、環(huán)境、資源等因素的影響，地區(qū)間的不同產(chǎn)業(yè)或多個產(chǎn)業(yè)群需要相互配合、互相協(xié)調(diào)，在越來越復雜的網(wǎng)絡分工中解決好產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的問題[8]。大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的作用機制關鍵在于發(fā)揮地區(qū)間比較優(yōu)勢，共同追求區(qū)域經(jīng)濟效益最大化，使城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展過程從自發(fā)走向自覺。大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)作應改變過去“前店后廠”的傳統(tǒng)合作模式，緊抓國家發(fā)展新經(jīng)濟、培育新動能的歷史機遇，努力實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展朝價值鏈的兩端轉(zhuǎn)型升級，一端是技術(shù)研發(fā)環(huán)節(jié)，另外一端是市場開拓環(huán)節(jié)。粵港澳三地要利用好產(chǎn)業(yè)的互補優(yōu)勢，不斷加強分工合作，形成以高端產(chǎn)業(yè)為引領，傳統(tǒng)制造業(yè)為支撐，協(xié)同研發(fā)、現(xiàn)代服務業(yè)合作、國際國內(nèi)兩個市場雙向拓展的創(chuàng)新型、開放型產(chǎn)業(yè)體系。大灣區(qū)要以全球價值鏈最頂端為目標，加快高端要素向灣區(qū)匯聚，使大灣區(qū)成為全球戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的重要集聚區(qū)。

3.2 地區(qū)協(xié)同，縮小地區(qū)間發(fā)展差距

有數(shù)據(jù)顯示，港深穗占據(jù)大灣區(qū)11個城市資金總量的前三名。香港以9萬億的規(guī)模相當于“深+穗”之和，深圳則超過了“廣州+佛山+肇慶”之和，深港兩市匯聚了大灣區(qū)超過60%的資金。光從資金總量的分布來看，大灣區(qū)各地尤其是東西兩岸之間的發(fā)展差距可見一斑。大灣區(qū)可從以下三個方面縮小地區(qū)間的發(fā)展差距。一是公共資源再配置。政府公共資源配置要改變單一與城市行政等級高低相掛鉤的現(xiàn)象，綜合考慮產(chǎn)業(yè)長遠發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護、邊際效益等其他因素，從平等化、網(wǎng)絡化、一體化的角度出發(fā)審慎配置灣區(qū)的公共資源。二是加快衛(wèi)星城市建設。大灣區(qū)要以穗深港三大國際都市為核心，加快以東莞、惠州、佛山、肇慶等地為代表的衛(wèi)星城市建設。衛(wèi)星城距離主城在50～70公里的范圍內(nèi)，生態(tài)環(huán)境優(yōu)越，要素成本低，負責承接主城城市功能和產(chǎn)業(yè)疏解，條件成熟再漸次向周邊地區(qū)擴散形成都市圈，以點帶面、點面結(jié)合的方式推動地區(qū)協(xié)同發(fā)展。三是搭建人才交流平臺。灣區(qū)建設離不開一流的人才，大灣區(qū)要完善人才流動的制度安排，探索三地學歷互認機制，打造人才通關的綠色通道，研議“大灣區(qū)人才綠卡制度”，使各地從“搶人才”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮蚕砣瞬拧保瑥娜瞬诺慕嵌缺Ｕ细鞯鼐獍l(fā)展。

3.3 交通協(xié)同，推進灣區(qū)公共設施系統(tǒng)規(guī)劃和有效對接

目前，大灣區(qū)的交通基礎設施建設已相當完善，但是缺少系統(tǒng)規(guī)劃和有效對接。大灣區(qū)很多地方公路、輕軌和高鐵都是獨立運行，三者之間缺乏一體化的有效持續(xù)對接，交通方式轉(zhuǎn)化的靈活性和便利性不盡如人意。未來大灣區(qū)不論是高鐵、港口、機場還是其他重要公共配套，都要以整體性思維來統(tǒng)一謀劃，加強相關基礎設施的定位、配套和協(xié)調(diào)，避免重復建設和低效運營，踐行一體化舉措[9]。要繼續(xù)推動以港珠澳大橋、深中通道、虎門二橋等為代表的公路運輸體系建設，著力解決跨東西兩岸鐵路運輸和軌道交通問題，確保東西兩岸“硬件”暢通。同時加快推進“9”與“2”共建世界級港口群和空港群，完善跨境貨運物流體系，探索粵港澳三地通關便利化條件。

3.4 政策協(xié)同，加強各方尤其是粵港澳之間政策溝通協(xié)調(diào)

新中國成立之初，粵港澳三地由于社會制度和意識形態(tài)不同，其交往帶有一定程度的“外交事務”性質(zhì)[10]。港澳回歸之后，雖然三地變成了不同管理體制下的國內(nèi)關系，但是政治壁壘依舊明顯。不僅如此，內(nèi)地九市之間也有明顯的行政界線，若不能扭轉(zhuǎn)這一局面，極有可能使“9+2”陷入非理性競爭、零和博弈的困境。例如中國大陸港口實施保稅港政策和啟運港退稅政策后，香港的稅收優(yōu)勢被弱化，內(nèi)地港口承擔的出口需求逐漸超過香港港口，導致香港航運業(yè)的發(fā)展速度放緩[11]。隨著粵港澳三地經(jīng)貿(mào)合作、人文交流的日益頻繁，迫切需要在中央政府的頂層設計之下，透過地方政府間的政策協(xié)調(diào)溝通，完善大灣區(qū)公眾參與制度，落實司法和仲裁等糾紛解決機制，逐步凝聚官方和民間共識，確保政策的一慣性和暢通性。

3.5 生態(tài)協(xié)同，協(xié)同共建宜居宜業(yè)宜游的美麗灣區(qū)

綠色發(fā)展是當今世界的趨勢和潮流，大灣區(qū)要提高全球競爭力和影響力，就需要提供更高質(zhì)量的環(huán)境公共產(chǎn)品供給，保持灣區(qū)高品質(zhì)的生態(tài)環(huán)境和美麗的海岸線，為大灣區(qū)的工作、生活提供強有力的綠色支撐。“9+2”地理邊界連接、生態(tài)系統(tǒng)的整體性和環(huán)境影響的關聯(lián)性決定了大灣區(qū)必須通過區(qū)域合作來實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理和綠色發(fā)展。目前，粵港澳合作聯(lián)席會議為三地的環(huán)境合作與協(xié)調(diào)搭建了交流與協(xié)商的平臺，三方在水質(zhì)保護、大氣協(xié)同治理、固體廢物處理、節(jié)能和清潔生產(chǎn)等方面進行了一系列的合作。但是，大灣區(qū)綠色發(fā)展面臨的生態(tài)環(huán)境壓力依然嚴峻，臭氧治理、移動源排放、水污染、近岸海域生態(tài)系統(tǒng)惡化是主要挑戰(zhàn)。大灣區(qū)需要建立符合自身實際情況的區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)管理機制、生態(tài)文明合作共建機制，統(tǒng)籌推進灣區(qū)生態(tài)建設，推動城市空氣質(zhì)量達標管理，聯(lián)合開展水環(huán)境治理，加強低碳發(fā)展合作，將香港的近零碳排放等環(huán)保項目經(jīng)驗在灣區(qū)內(nèi)分享推廣，將大灣區(qū)打造成為美麗中國的樣板區(qū)。

4 推動大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展深度融合的有效路徑

作為中國經(jīng)濟最發(fā)達的地區(qū)之一，大灣區(qū)在經(jīng)濟規(guī)模、人口數(shù)量、土地面積等方面已經(jīng)能夠比肩國際一流灣區(qū)。但與國外不同的是，粵港澳三地屬于不同的行政體系、法律體系，加上珠三角九市內(nèi)部發(fā)展亦不平衡，使得資金、人才、信息等各類要素難以完全自由流動，嚴重阻礙了大灣區(qū)整體優(yōu)勢的發(fā)揮。協(xié)同發(fā)展有利于大灣區(qū)從各自發(fā)展向融合發(fā)展轉(zhuǎn)變，變地方優(yōu)勢為整體優(yōu)勢。未來可從借鑒國際一流灣區(qū)實踐經(jīng)驗、構(gòu)建利益協(xié)調(diào)機制、全面提升粵港澳合作、借力廣東自貿(mào)區(qū)、打破要素流動的“軟”“硬”障礙、銜接社會保障體系等六個方面推動大灣區(qū)走向協(xié)同融合發(fā)展。如表1所示。

4.1 借鑒國際一流灣區(qū)實踐經(jīng)驗，從功能定位上引導大灣區(qū)協(xié)同融合發(fā)展

雖然大灣區(qū)具有一定的全球領先優(yōu)勢和后發(fā)優(yōu)勢，但是紐約、東京、舊金山三大國際灣區(qū)仍是大灣區(qū)主動對標學習的對象，積極借鑒國際一流灣區(qū)實踐經(jīng)驗對于大灣區(qū)來說具有少走彎路、“彎道超車”的重要意義。例如，紐約灣區(qū)是金融灣區(qū)，其由“第三部門”主導的跨行政區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制對于灣區(qū)規(guī)劃具有重要作用。大灣區(qū)應組建類似紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會（RPA）之類的NGO組織，負責制定和推進大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃。東京灣區(qū)是產(chǎn)業(yè)灣區(qū)，在大東京規(guī)劃之下，各地方也有各種規(guī)劃以鼓勵要素自由流動，并分屬各地方政府管轄。在大灣區(qū)建設框架協(xié)議下，各地區(qū)也應出臺長期性、協(xié)同性和可協(xié)商性的地方發(fā)展規(guī)劃，并適當完善與專家學者、公眾的互動機制，聽取多方利益訴求。舊金山灣區(qū)是科技灣區(qū)，灣區(qū)各地（包括硅谷）的形成、定位與發(fā)展主要依靠市場力量與區(qū)域內(nèi)治理機制聯(lián)合推動。大灣區(qū)發(fā)展應遵循“市場主導、政府推動”的原則，跳出政府統(tǒng)攬一切的“短平快”思維，厘清政府和市場兩個作用的界限。另外，紐約灣區(qū)的移民創(chuàng)造城市精神、東京灣區(qū)的優(yōu)良港口建設以及舊金山灣區(qū)的多元創(chuàng)新文化都是大灣區(qū)未來學習借鑒的重點領域。

表1 推動大灣區(qū)協(xié)同融合發(fā)展的有效路徑與主要內(nèi)容

4.2 構(gòu)建利益協(xié)調(diào)機制，從體制機制上保障大灣區(qū)協(xié)同融合發(fā)展

大灣區(qū)“二區(qū)九市”之間必然存在各地利益與區(qū)域總體利益協(xié)調(diào)妥協(xié)的問題，這不是地方政府間“討價還價”可以解決的。回顧珠三角近30年的發(fā)展歷史，許多地方為了穗深港等地的可持續(xù)發(fā)展，自身作出了一定的犧牲，也造成了大灣區(qū)各地的不平衡發(fā)展。大灣區(qū)要走向深度融合，需要避免過去兩極分化的發(fā)展模式，通過構(gòu)建合理的利益分配機制，特別要注意一體化后的增量利益協(xié)調(diào)分配問題，從而既保證欠發(fā)達地區(qū)能夠迎頭趕上，也不至于影響發(fā)達地區(qū)的積極性。大灣區(qū)的利益協(xié)調(diào)機制建設需要從各地的歷史基礎和現(xiàn)有條件出發(fā)，由中央層面統(tǒng)籌規(guī)劃，全面考量。在這個過程中，必須首先建立起基于各方平等關系的利益表達機制，高度重視以肇慶、江門等為代表的“弱勢群體”的利益表達和訴求。在此基礎上，還應建立和完善事前分配與事中協(xié)調(diào)相結(jié)合的區(qū)域利益分配機制，探索“事后利益補償機制”，各方共同研究合作發(fā)展的重大問題，從體制機制上保障大灣區(qū)走向協(xié)同融合發(fā)展。

4.3 全面提升粵港澳互利合作，從國家發(fā)展大局上推動大灣區(qū)協(xié)同融合發(fā)展

目前，粵港澳“前店后廠”的傳統(tǒng)垂直分工模式已隨著三地比較優(yōu)勢出現(xiàn)新的變化而走向式微。首先，從實踐來看，CEPA的實施并未能帶動粵港澳經(jīng)貿(mào)合作關系進入新局面，香港在珠三角對外貿(mào)易中所占比重反而不斷下降[12]。其次，港澳與內(nèi)地就許多問題還存在認識上的差異，這種差異給三地互利合作增添了許多不確定性。粵港澳三地的融合發(fā)展關系到整個大灣區(qū)的前途命運，解決這一難題的關鍵是要將港澳與國家發(fā)展大局緊密結(jié)合在一起，在國家戰(zhàn)略規(guī)劃中找到粵港澳合作的新定位。全面提升粵港澳合作需要把握三大歷史機遇：一是國家大力推進“一帶一路”建設；二是自由貿(mào)易區(qū)建設，乃至未來更高級別的自由貿(mào)易港建設；三是創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略。新時代粵港澳全面合作必須與國家發(fā)展大局聯(lián)系起來，從擴大開放、內(nèi)外聯(lián)動、協(xié)同創(chuàng)新三個方向?qū)で蠡浉郯暮献鞯男峦黄疲芯拷ㄔO粵港澳共同市場，重點打造幾個標桿性合作案例，進一步營造利益一體化氛圍。

4.4 借力廣東自貿(mào)區(qū)，從制度創(chuàng)新上支持大灣區(qū)協(xié)同融合發(fā)展

中央給自貿(mào)區(qū)的定位是“為國家試制度，為地方謀發(fā)展”。廣東自貿(mào)區(qū)將逐步建立與國際航運、國際貿(mào)易規(guī)則和金融業(yè)對外開放相適應的制度體系，在全國率先對標國際投資和貿(mào)易通行規(guī)則。自貿(mào)區(qū)政策紅線范圍大，制度創(chuàng)新可在自貿(mào)區(qū)先行先試，通過開展差異化試點任務，逐步協(xié)同大灣區(qū)外貿(mào)綜合服務、跨境電商、離岸貿(mào)易等新業(yè)態(tài)的發(fā)展模式與監(jiān)管模式，圍繞大灣區(qū)一體化的重點領域和難點問題進行系統(tǒng)性的制度創(chuàng)新和試驗，并在此基礎上形成更多可復制推廣的改革試點經(jīng)驗，以“小切口”帶動“大突破”，推動大灣區(qū)走向協(xié)同融合發(fā)展。

4.5 打破要素流動的“軟”“硬”障礙，從流動治理上促進大灣區(qū)融合發(fā)展

大灣區(qū)一體化，很重要的一點就是要研究如何在“一國兩制”長期存在的情況下，打破要素流動的“軟”“硬”障礙，促使各類資源和要素在灣區(qū)內(nèi)外便捷、有序的流動。從“軟”的一面來說，首先就是要盡快建立大灣區(qū)通行證制度，降低人員通關成本，保證灣區(qū)內(nèi)高層次人才能夠高效流動；其次要在灣區(qū)內(nèi)簡化行政審批手續(xù)，實行更優(yōu)惠的稅收政策，研究人民幣、港元、澳門元三種貨幣自由結(jié)算的可能性；同時支持灣區(qū)內(nèi)的金融機構(gòu)開展更多元的跨境金融合作項目，建立灣區(qū)內(nèi)部的金融監(jiān)管及溝通制度，探索大灣區(qū)互認互通的“信用機制”。從“硬”的一面來看，要協(xié)同推進區(qū)域內(nèi)的公路、鐵路、城際公交等基礎設施建設并實現(xiàn)不同交通方式之間的快速轉(zhuǎn)化銜接，各方共同探索灣區(qū)低空運輸?shù)目赡苄裕Υ蛟鞛硡^(qū)一小時通勤圈；同時也要不斷提升灣區(qū)對外綜合交通運輸能力，圍繞穗深港建設優(yōu)勢互補、互利共贏的港口、航空以及貨運物流服務體系，推動形成大灣區(qū)在要素內(nèi)外流動中的核心樞紐地位。

4.6 銜接社會保障體系，從公共服務水平上落實大灣區(qū)融合發(fā)展

大灣區(qū)人口聚集效應明顯，各種生產(chǎn)要素在灣區(qū)內(nèi)往來頻繁。根據(jù)城市數(shù)據(jù)團的調(diào)查結(jié)果，相比于2005―2010年期間的數(shù)據(jù)，廣東省最近3年人口吸納規(guī)模逐年增加，位列全國第一。豐富的人才資源能夠有效推動灣區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展，也是灣區(qū)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的根本保證。大灣區(qū)在深化社會民生領域的交流合作、銜接各地不同的社會保障體系、推進教育均等化、提升區(qū)域公共服務水平等方面還大有可為。只有讓人才在大灣區(qū)各地能夠無后顧之憂的工作、生活，努力實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)流動人口與本地居民在住房、養(yǎng)老、醫(yī)療等民生領域享有平等待遇，才能使大灣區(qū)從經(jīng)濟一體化走向社會、人文、心靈的全面契合。

5 結(jié)束語

大灣區(qū)經(jīng)濟活力強、對外開放程度高、創(chuàng)新能力突出，已初具國際一流灣區(qū)的特征。但是大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)同質(zhì)和資源錯配現(xiàn)象依然存在，區(qū)域發(fā)展還不夠均衡，內(nèi)部未能實現(xiàn)要素完全自由流動，生態(tài)環(huán)境壓力尚存。在機遇與挑戰(zhàn)面前，大灣區(qū)需要設計出更多合作平臺和接口，探索和解決協(xié)同融合發(fā)展過程中的體制機制障礙，不斷縮小社會環(huán)境落差，逐步凝聚各方共識，進而實現(xiàn)各方從優(yōu)勢互補走向優(yōu)勢整合，從各施所能走向相互支撐，從互不隸屬走向深度融合，提升大灣區(qū)在國家經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和高水平對外開放中的支撐和引領作用。