以銜接小農戶為目標重新認識合作社規范化

■ 文 / 任大鵬 尹翠娟

回顧《農民專業合作社法》實施的這12年，全國各地的農民專業合作社發展迅速，登記注冊數量和加入合作社的成員數量激增，社會和市場對合作社的認知程度增加，法律推進合作社發展、規范合作社行為、促進農村經濟發展的立法目標基本得以實現。從合作社發展的12年歷程看，主線始終是發展與規范的關系問題。

作為指導合作社發展專門刊物的《中國農民合作社》自創刊至今，也已走過10個年頭。在這10年合作社的發展過程中，社會各界對于合作社這一組織形式褒貶不一，既有對合作社引領現代農業發展、帶動小農戶融入農產品大市場、提升農產品質量和品牌建設、促進鄉村產業振興等方面作用的積極肯定，也有對合作社的指責或者是批判，對于“虛假合作社”“空殼合作社”“僵尸合作社”等合作社發展不規范問題，理論界和實務界都有很多質疑。但肯定也好，質疑也好，也都體現在如何促進合作社發展，以及如何規范合作社行為這兩方面。而這些不同聲音，在《中國農民合作社》這份面向農民合作社的專業性期刊中，留下了清晰的痕跡。關于合作社的規范化發展問題，從該刊發表的文章看，學者們也逐漸達成了一些共識。學者們認為合作社越來越緊迫地面臨規范化發展的問題，出現了一定程度上的“名實分離”，合作社發生了“異化”，現實中存在大量有名無實、登記注冊后沒有開展實際業務的“空殼合作社”，越來越偏離合作社益貧性特質。具體而言，學者們關于合作社發展是否規范的討論大都圍繞合作社的產權安排和治理結構，討論的問題大致可以歸納為什么是規范、為什么要規范、不規范的原因和如何規范四個方面。當然，10年來，該刊不管是從經驗宣傳，還是從典型經驗推廣，亦或是從合作社的學術研究來看，它為中國農民專業合作社10年的發展提供了發展范式和理論指導，有助于中國農民專業合作社的建設，也逐漸成為學術界討論合作社規范發展問題的重要平臺。

對于合作社的規范化發展，法律和政策做了很多努力和嘗試。從立法的角度來講，《農民專業合作社法》強調合作社發展要注重成員民主控制；資本報酬有限；盈余分配以成員與合作社的交易量（額）為標準；修訂后的法律還建立了不具有對成員帶動作用的“空殼合作社”的退出機制等。因此，合作社的規范化有著明確的法律底線和強制性的法律規范。從政策的角度來講，國家先后出臺了《關于開展農民專業合作社示范社建設行動的意見》《關于引導和促進農民合作社規范發展的意見》《關于印發〈開展農民專業合作社“空殼社”專項清理工作方案〉的通知》 等文件，以此來加強合作社的規范化建設，重點扶持運行規范的合作社，并對“空殼社”進行專項清理。

從學理、法律、政策的角度看，支持和促進農民專業合作社的發展，本意是為把小農戶組織起來，實現弱者聯合，通過相應的法律政策規定和合作社制度安排使其發揮益貧性功能，進而能夠帶動小農戶發展，使小農戶能夠公平分享合作社的增值利益，最終實現共同富裕。但是從中國農民專業合作社的發展實踐來看，單純的小農戶自發組織的合作社數量相對較少，大量的合作社通常是公司帶動、村集體帶動或其他鄉村精英帶動。合作社引領者作為合作社成員，與小農戶有著不同的合作訴求。地方政策和合作社成員構成的特點在實踐中成為排擠小農戶的淵源。例如，政策的不統一導致一些地方強制“低保戶”退出合作社；提供服務的出資成員與接受服務的生產者成員訴求不同，核心成員利用其話語權和合作社經營狀況不透明的運行方式更多攫取合作社的增值利益；基于合作社決策效率的需求，一些合作社更多的是能人治理而不是全體成員治理；有些合作社在財政補助資金形成的收益上，不是全體成員均享而變成了少數投資者成員獨享。合作社在治理機制上的大戶控制、盈余分配制度上的資本導向等，均表明合作社逐漸成為少數人的合作，這是一個逐漸去小農化的過程。從法律制定、政策引導角度來講，都是為了能夠體現出合作社對于小農戶的帶動作用，在鄉村振興戰略實施過程中，合作社也應當發揮更大作用，但現實中合作社排斥小農戶的現象與合作社的立法初衷、政策設計初衷都有了很大的偏離。

關于合作社的規范化狀態，學者們大致分為兩種觀點。第一種認為合作社的規范化發展必須堅守所有者、惠顧者和管理者統一的合作社本質，必須符合成員經濟參與、民主控制和惠顧額返還盈余的合作社本質性原則。第二種認為中國的合作社發展具有自身獨有的特色，不必非要遵循西方的合作社標準，認為中國應該形成自己本土的合作社規范標準。

法律和政策對于合作社發展規范化的規制，主要是從民主權利和經濟利益兩個角度來保障小農戶的權利。從現實來看，有兩方面的問題是需要基于合作社的發展實踐重新討論的。

一是關于小農戶的民主權利。在合作社中，相較于普通小規模農業生產者來說，領辦人通常具有資金、市場、經營能力等資源和優勢，當然也就有控制話語權的訴求，而作為生產者的普通成員，基于自身有限的資源條件，加之合作社規模化發展的同時越來越體現資本化導向，一人一票的民主治理原則通常會被合作社拋棄。在很多合作社中，小農戶成員也并不在意其話語權，更多只是考慮能夠從合作社獲得的經濟利益是什么。自愿放棄表決權的成員人數增加，意味著合作社治理效率的不斷低下。其次，小農戶具有風險厭惡特點，對風險的承受能力通常較低，合作社的經營風險更多地轉移到大戶手中，大戶控制既有歷史淵源也有現實基礎。所以，小農戶不可避免地會對大戶或是公司形成一種依賴，這種依賴是形成合作社排斥小農戶的原因之一，盡管并不是一個必然的結果。如果通過制度和機制的安排能夠體現出小農戶在大戶或者公司的帶領下，通過合作社平臺得以公平分享到自己應得的經濟利益，就不能得出合作社發展不規范的結論。合作社成員異質性本身不是問題，問題是合作社是否能夠帶動銜接小農戶的發展。

一人一票的民主表決是基于合作社中人人平等的理想和價值追求。表決權的分配基礎是每一個成員對合作社的貢獻。在以交易量衡量成員貢獻值的合作社中，每一個成員都是合作社服務的利用者，也因此應當享有關于合作社服務內容、服務范圍和服務方式等重大事項的表決權。在合作社資本化傾向凸顯的背景下，由于越來越多的小農戶成員不再直接從事農產品生產，進而也不再利用合作社的服務，而是通過土地流轉、土地入股或者在合作社務工對合作社提供貢獻，資本、技術、市場機會等成為衡量成員貢獻值的核心要件，以資本貢獻劃分成員在合作社中的話語權也就成為必然。同時，資本貢獻值與風險承擔比例相關聯。從合作社發展實踐看，利益共享、風險共擔的機制并沒有形成，以土地經營權入股的成員、從事小規模生產的農戶成員與對合作社出資較大的成員相比較，承擔風險的比例更小，這種現象強化了合作社中話語權的集中。

二是關于盈余分配制度。法律強調交易量返還為主的盈余分配機制，仍然立足于交易量是成員對合作社提供貢獻的主要方式的假設。但是現實中，合作社的轉型使得大量合作社喪失了以交易作為合作社業務實現方式的基礎，仍然強調交易量返還為主，實際上可能會導致不同的后果：合作社遷就于法律的規定，任意解釋交易量概念，比如一些合作社把成員入股到合作社的土地經營權按照交易量來處理，曲解了土地經營權入股本質是一種出資方式的性質；再比如，以虛假的財務會計報表，呈現交易量返還占60%以上的表象，但事實上在合作社中有潛在的另外一套分配規則；再比如，在出資、注冊、服務對象等多個維度刻意偷換合作社成員概念，以廣義成員身份獲得政策支持，以狹義成員身份分配財政補助資金收益等。

甘肅省宕昌縣推進土地入股合作社，農民變股東參與分紅，獲得了實實在在的收益。

合作社的規范，當然要體現治理權平等和收益權公平分享的目標。但是，傳統的一人一票的規范性衡量標準、交易量返還為主的規范性衡量標準，并不能適應中國合作社的發展特點和發展需求。合作社規范與否，取決于小農戶是否能夠公平分享合作社的利益增值。在鄉村振興戰略實施中，關鍵要看合作社是否體現了對小農戶的銜接功能。例如，一次性讓利的方式是合作社惠顧小規模農戶的普遍做法，農民通過該讓利方式增加了收益，但如僵化地要求合作社體現交易量返還為主的原則，就需要將對成員的讓利在年終盈余決算時體現，既不能滿足小農戶以較高價格銷售農產品的愿望，也不能體現小農戶規避風險的需求，同時也加大了合作社的財務管理成本，抑制了合作社核心成員為合作社創造更多價值的積極性。

據此，需要討論到底什么才是體現中國合作社發展實際的規范化判斷標準。基于問題導向和結果導向，合作社的規范化是為更好地保障小農戶的民主權利和經濟利益，亦即小農戶在合作社中能夠有途徑表達自己的話語權和經濟訴求，能基于自身對合作社的貢獻公平分享應得的經濟利益。既不能單純強調“制度上墻”“三會健全”等形式主義的規范化建設要求，也不能僵化地以“一人一票”“惠顧額返還”的經典合作社原則理解合作社的規范化價值。符合中國合作社形成背景、發展特點和政策意旨的規范，是要體現出對小農戶的銜接機制，使合作社能夠有效帶動小農戶，把小農戶鑲嵌在以合作社為平臺和路徑的現代農業發展的體系中。

在加強合作社規范化建設的同時，既要保證合作社的生命發展活力，又要充分尊重農民意愿。要通過相關配套性法規規章的修改，完善合作社財務會計制度、合作社注冊登記制度以及合作社章程，構建符合中國合作社特點和鄉村振興戰略實施要求的合作社制度體系和政策支持體系。