城市衛生設施改造的幾點探討

沈劍

摘 要：新時期，城市的發展步伐不斷加快，全國各大城市都面臨著城市更新與精細化發展的挑戰。提出衛生設施改造這一政策，引發了舊區改造與城市更新的新一輪思考。衛生設施改造是針對缺乏衛生設施的老舊公房，俗稱“拎馬桶”現狀進行改造。衛生設施改造的順利開展，可探索舊區改造的新模式，為城市的未來發展提供支撐借鑒。為此，本文就城市衛生設施改造中遇到的瓶頸進行分析與研究。

關鍵詞：衛生設施改造;舊區改造;城市更新;歷史風貌保護;公眾參與

近年來，城市的發展速度極快，據《上海市住房發展“十三五”規劃》，整個“十三五”期間，上海規劃中心城區完成二級舊里為主的房屋改造240萬平方米，實施約5000萬平方米的各類舊改住房修繕改造。從“拆改留并舉，以拆為主”到“留改拆并舉，以保留保護為主”的政策轉向，城市衛生設施改造是以人民群眾生活密切聯系的物質生活為著眼點，注重城市在空間布局上的重構，實現對城市舊區的人性化改造。

一、城市衛生設施改造概述

城市衛生設施改造是解決居民的實際生活困難，改善居住環境，提升生活品質的途徑之一。近年來，上海市已通過征收、舊改、修繕等解決了一部分老舊房屋的室內衛生設施狀況。但仍存在“拎馬桶”現象。城市衛生設施改造是以增加室內衛生設施為契機，對有一定規模的舊區，引入新機制、新理念、新技術，統籌解決該區域道路、交通、通信、通訊等問題，結合城市雨污水管網敷設工程、電梯加裝、廚衛改造、美麗家園、外立面綜合整新等民生民心工程，多舉措并行，拓寬舊區改造的實施路徑，為城市更新的全面開展提供政策、規劃、制度的創新。

二、城市衛生設施改造實施中遭遇的瓶頸

（一）房源問題。在城市衛生設施改造中，針對歷史風貌保護區內的房屋，容量超負荷，生存空間和環境惡化，“拎馬桶”現狀公私夾雜，使改造工作難以推進。同時，在歷史風貌保護區內必須進行保護性改造，要解決這一難題，居民的抽戶和異地安置是必然的，而街鎮一般不具備配套安置房源。

（二）資金問題。對于上世紀五六十年代建造的房屋，僅僅加裝衛生設施缺乏實際意義，不能滿足人民對美好生活的追求，結構性修繕或拆除重建是必然之選，但其改造規模大，成本高。而衛生設施改造的主體是直管公房，屬國有資產，財政出資是重點，資金來源單一，難以吸引社會資本參與改造。同時，融資功能缺失，《上海市住房保障和房屋管理局關于限制已出租公有住房抵押登記的通知》規定：公有住房產權人不得將已出租公有住房設定抵押并申請房地產抵押登記。該條規定限定了改造項目不能依靠房產抵押融資，因此，破解城市衛生設施改造中拆除重建項目的資金瓶頸是亟待解決的問題。

（三）審批流程復雜。拆除重建項目的審批流程復雜，行政主管部門多，要經過層層審批，項目開工時間難以把握[2];在歷史風貌保護區內的改造項目，室內增加衛生設施需室外排管或開挖化糞池，往往會違反風貌保護規劃，審批程序復雜、周期長，還要進行技術審批、核查等，會耗費大量時間。

（四）居民工作難題[4]。房屋基礎結構差、居住密度大、困難家庭密集、居住情況復雜，從前期征詢、中期改造、末期評估，衛生設施改造進程中始終穿插著居民工作，居民滿意度提升是城市衛生設施改造成功的關鍵之一;城鎮中心地區與農村地區的居民訴求不一，城鎮中心地區的居民更希望動拆遷解決，獲益更大，若僅解決衛生設施，心理落差大，更不愿意配合。

三、對策建議

對照上海中心城區的改造成功經驗，比如最早實施老舊住房衛生設施改造的靜安區，還有黃浦區、楊浦區等，均不同程度借助了市、區相關部門的多方扶持。因此，“總結現有、借鑒突破”是建議的思路。

（一）優化房屋抽戶配套房源配置。在事先征詢市規劃土地、房管和文物管理部門意見，及經文保專家充分分析論證，確定保護、保留對象及保護、保留要求的前提下，允許風貌區內住房條件惡劣、無衛生設施的房屋，如小梁薄板公房進行拆除，舊里房屋密集處抽稀的改造方案，結合風貌保護招商情況、功能布局要求，在滿足安全生產、環境保護和公益性設施用地等相關控制要求的前提下，重新制定有利于風貌和歷史建筑保護的規劃，有利于激活居住文化與商業旅游辦公業態的融合的政策、辦法[3]。建議參照舊區改造的配套安置房政策，在全市層面統一安排配套安置房源，專項用于風貌區和保護、保留歷史建筑的保護和改造。

（二）探索建立公有住房抵押的途徑。建議針對結構性修繕、拆除重建項目的公有住房可以抵押，以利融資。同時，拓寬融資渠道。建議建立區層面的舊區改造專項資金，以及通過引入社會資金，對承擔舊區改造項目的企業，優先安排發行企業債券或中期票據，采取股權轉讓、拍賣、租賃等方式籌集資金，專門用于舊區改造工作或衛生設施改造。

（三）構建完善的項目改造審批制度。為了提高衛生設施改造中改建項目的實施效率，應建立完善的項目改造審批制度，審批制度過于簡單或復雜，都會對舊區改造形成威脅、埋下隱患。應強調審批的共同協作，適度簡化報批流程，開展專家評議會、聯合會審、會議紀要等形式，將規劃、土地、房管等政府審批主體進行整合，提高審批的效率。同時改建項目所涉及的市政、公用、環保、電力、廣電等有關部門應根據批準的區衛生設施改造年度計劃，編制相應的年度配套計劃，列入各自的實事項目，以確保衛生設施改造計劃的及時完成。

（四）充分考慮衛生設施改造涉及到的廣大居民和公眾利益，充分發揮公眾參與作用，平衡各方利益，確保衛生設施改造工作的平穩推進。從前期立項階段，政府充分了解居民的改造需求和意愿;規劃設計階段，政府向社會征集或公開改造方案，并由設計方或專家對容積率、綠地率、停車指標等進行公眾征詢，廣泛聽取公眾意見;改造實施階段，政府應對抽戶安置補償標準和實施動態公示，接受公眾的監督，建立居民代表或社區代表的監管制度，組織代表定期對施工現場進行檢查，避免利益方謀取不正當利益[1]。最后，效益評估階段，政府部門組織建設方、實施方、居民代表、媒體等對改造項目進行經驗總結，為今后改造項目以及城市更新提供借鑒。全方位、多途徑調動公眾參與。通過宣傳手冊、專題展示、新聞媒體為公眾傳播改造咨詢，通過問卷調查等鼓勵公眾融入到城市衛生設施的改造中，為舊區改造、城市更新集思廣益。

四、結語

綜上所述，衛生設施改造是解決城市“拎馬桶”現狀的有效途徑之一，也會遇到一系列困難和瓶頸，如抽戶房源缺、改造資金大、審批流程復雜、民意問題突出等。若想順利推進衛生設施改造的實施，消滅與現代化城市形象不協調的“拎馬桶”現象，必須考慮抽戶房源，改造資金來源，完善政府審批流程、充分公眾參與等，為城市衛生設施改造完成提供充分準備。

參考文獻：

[1] 歐陽卓 存量開發導向下舊城片區更新策略研究——以西安市碑林區長安路片區為例[D].長安大學，2016.

[2] 羅秋蘭 “三舊”改造城市更新規劃的幾點探討[J].江西建材，2016（21）：22-26.

[3] 王林 上海歷史風貌區保護更新的瓶頸與對策[J].科學發展，2016（88）：34-42.

[4] 唐燁 存量馬桶在減少，改造難度卻加大[N].解放日報，2018（005）.