基于實施視角的產(chǎn)業(yè)園區(qū)控規(guī)編制方法研究

摘 要：產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)既要注重園區(qū)的居住環(huán)境，使園區(qū)內(nèi)居民宜居樂業(yè)，更要注重園區(qū)的產(chǎn)業(yè)環(huán)境，為項目的落地實施創(chuàng)造有利的條件，使企業(yè)合理布局并高效發(fā)展。本文通過山西轉(zhuǎn)型綜合改革示范區(qū)瀟河產(chǎn)業(yè)園區(qū)太原起步區(qū)（以下簡稱“示范區(qū)起步區(qū)”）控制性詳細規(guī)劃的編制實踐，探索在產(chǎn)業(yè)園區(qū)控制性詳細規(guī)劃（以下簡稱"控規(guī)"）編制階段，如何充分考慮下一層次規(guī)劃實施，提出適應(yīng)控規(guī)實施的控規(guī)編制方法。

關(guān)鍵詞：控規(guī);實施;編制方法;剛性內(nèi)容;彈性內(nèi)容

控規(guī)作為城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系中承上啟下的一環(huán)，其作用正在從注重編制向注重實施轉(zhuǎn)變。適應(yīng)不斷發(fā)展的市場經(jīng)濟，與控規(guī)實施主體的管理和建設(shè)相適應(yīng)是控規(guī)的編制方向。新時期控規(guī)更應(yīng)發(fā)揮其精準控制的作用，即把上位規(guī)劃的核心思想予以貫徹，同時賦予下位規(guī)劃（總平面設(shè)計或修規(guī)）更多的想象權(quán)，因此更加要求控規(guī)在城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域進一步進行深入探索和研究，力求做到既嚴肅剛性，又活潑彈性。

一、示范區(qū)起步區(qū)控規(guī)編制體系的建立：

（一）控規(guī)編制架構(gòu)

參與示范區(qū)起步區(qū)規(guī)劃編制的單位有山西轉(zhuǎn)型綜合改革示范區(qū)委員會、太原市城鄉(xiāng)規(guī)劃局、多家規(guī)劃編制單位、所在地鎮(zhèn)政府、村集體組織及多個利益相關(guān)群體。各部門在示范區(qū)管委會的組織下，先后參與和審查了示范區(qū)總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、示范區(qū)瀟河產(chǎn)業(yè)園區(qū)概念性總體規(guī)劃和太原起步區(qū)控制性詳細規(guī)劃，明確了產(chǎn)業(yè)園區(qū)的定位、發(fā)展理念、空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)用地、配套功能、用地布局，對規(guī)劃的編制和實施取得了廣泛的共識。

（二）控規(guī)編制技術(shù)路線

示范區(qū)起步區(qū)控規(guī)編制以總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和總體城市設(shè)計為上位規(guī)劃支撐和依據(jù)，按照示范區(qū)管委會建設(shè)要求、城鄉(xiāng)規(guī)劃編制要求，考慮相關(guān)利益群體訴求，并融入生態(tài)智慧、綠色低碳的建設(shè)理念，綜合設(shè)定控規(guī)編制導(dǎo)則，控規(guī)編制技術(shù)路線如下表所示。

二、基于實施視角的編制方法

示范區(qū)起步區(qū)作為國務(wù)院批復(fù)的省級服務(wù)區(qū) ，因此開展的相關(guān)規(guī)劃均需考慮 ，本次控規(guī)編制之初，控規(guī)編制組已和示范區(qū)管委會、規(guī)劃管理部門、起步區(qū)所在地鎮(zhèn)政府進行了廣泛研討和對接，討論了相關(guān)利益群體對控規(guī)編制和實施的期望，最終確定本次控規(guī)重點從控制體系、控制方式、剛性彈性內(nèi)容設(shè)定、生態(tài)指標、城市設(shè)計等方面進行了重點考慮。

（一） 控制體系

控制詳細規(guī)劃的控制體系，既要符合太原控規(guī)和城市開發(fā)建設(shè)的管理規(guī)定，又要有利于示范區(qū)園區(qū)建設(shè)高標準，新一代產(chǎn)業(yè)園區(qū)的管理實施。起步區(qū)按照“系統(tǒng)控制-單元控制-地塊控制”三級體系進行規(guī)劃控制和管理。

1、系統(tǒng)控制

系統(tǒng)控制包括對紅線、綠線、黃線、紫線、公共服務(wù)設(shè)施和城市設(shè)計控制六個方面。是對起步區(qū)整體做出的判斷。

2、單元控制

單元是指太原起步區(qū)北區(qū)內(nèi)以道路中心線為邊界劃分的開發(fā)控制和規(guī)劃管理單元。是對起步區(qū)進一步細化編制和管理劃分的管控單元。

3、 地塊控制

地塊控制包括地塊用地性質(zhì)、用地面積、容積率、建筑密度、綠地率、建筑高度、年徑流總量控制率、設(shè)計降雨量、用地兼容和配建停車位等，是起步區(qū)基本管理單位，是對各個規(guī)劃地塊做出詳細的管控要求。

（二） 規(guī)劃控制方式

綜合考慮示范區(qū)起步區(qū)各類設(shè)施的建設(shè)要求和用地要求，從規(guī)劃控制方式將基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施分為實線控制、虛線控制、點位控制三種。

1、實線控制

實線控制內(nèi)容的位置、規(guī)模、設(shè)施要求原則上不予更改。

快速路、居住園區(qū)主次干路道路紅線，公園綠地、防護綠地，各類文物古跡用地，三斗渠河道用地，交通樞紐及公共交通場站用地。居住區(qū)級以上公共管理與公共服務(wù)設(shè)施用地等。

2、虛線控制

虛線控制內(nèi)容的規(guī)模及設(shè)施要求原則上不予更改，但可以根據(jù)開發(fā)建設(shè)的實際情況調(diào)整位置、邊界或線形。

部分微循環(huán)地段的支路、軌道交通線路、居住鄰里公園、產(chǎn)業(yè)鄰里公園、產(chǎn)業(yè)鄰里中心、各類加油加氣站及獨立占地的公用設(shè)施用地、社會停車場等用地。

3、點位控制

點位控制內(nèi)容的規(guī)模及設(shè)施要求原則上不予更改，其位置在規(guī)劃實施時據(jù)具體情況確定。

包括幼兒園、居住鄰里中心、地下停車場、充電站、軌道交通站點，公共廁所、雨水調(diào)蓄設(shè)施、燃氣調(diào)壓柜、電信機房、開閉所、熱力站、垃圾轉(zhuǎn)運站、下沉式綠地等設(shè)施。

（三）剛性內(nèi)容和彈性內(nèi)容

考慮控規(guī)編制的落地性和彈性，避免一些因控規(guī)編制彈性不足自身原因造成的不必要的控規(guī)調(diào)整，因此本次控規(guī)對于剛性內(nèi)容和彈性內(nèi)容進行了梳理分類。

1、剛性內(nèi)容

剛性內(nèi)容即對控制內(nèi)容進行剛性把控，除控規(guī)中未予以明確的情況下一般不予以調(diào)整、取消控制內(nèi)容。包括單元建設(shè)規(guī)模和環(huán)境容量、單元配套設(shè)施、用地性質(zhì)兼容、交通組織、范圍界線、市政設(shè)施等。以下列舉幾項重點剛性管控內(nèi)容。

（1）單元建設(shè)規(guī)模和環(huán)境容量

通過分解上位總體規(guī)劃，規(guī)劃重點對單元人口規(guī)模和建設(shè)規(guī)模進行了詳細測算，明確了單元建設(shè)規(guī)模上限，對單元內(nèi)各地塊的容積率、建筑密度、綠地率、建筑高度等指標均予以明確。

（2）公共服務(wù)配套設(shè)施

依據(jù)各單元的人口規(guī)劃和建設(shè)規(guī)模，規(guī)劃依據(jù)千人指標詳細配置了各類公共服務(wù)配套設(shè)施，此項內(nèi)容作為本次控規(guī)編制的剛性管控內(nèi)容。

（3）各類范圍界線

規(guī)劃的各類范圍界線也應(yīng)作為剛性控制內(nèi)容。

2、彈性內(nèi)容

彈性內(nèi)容并非單獨存在，而是在部分控制內(nèi)容方面進一步進行彈性控制，如以下內(nèi)容：

（1） 用地兼容性的彈性內(nèi)容

部分用地的用地兼容性，因暫未考慮清楚如何實施，同時多類用地兼容并不影響整體的用地結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，因此賦予這類用地更多的彈性空間。表示為X/Y用地、X（Y）用地。X/Y用地即在X類用地主導(dǎo)用地的前提下，兼容用地不超過50%。X（Y）用地即該用地可作為X類用地使用，也可以作為Y類用地使用，也可以作為X、Y用地混合使用，進一步增加用地的彈性控制。

（2）路網(wǎng)彈性控制內(nèi)容

在產(chǎn)業(yè)園區(qū)的項目落地過程中，經(jīng)常出現(xiàn)為適應(yīng)產(chǎn)業(yè)特性而進行控規(guī)路網(wǎng)調(diào)整的情況，極大的造成了建設(shè)行政資源的浪費和產(chǎn)業(yè)項目的落地周期。適應(yīng)產(chǎn)業(yè)布局需求，本次控規(guī)編制提出在起步區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)次干路采用彈性控制，可根據(jù)具體情況調(diào)整線位或取消局部路段，但如需取消局部路段，需在交通影響分析論證通過后方可取消。北區(qū)內(nèi)支路采用彈性控制，其中產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)的支路以虛線表達，可以根據(jù)實際情況調(diào)整位置、線形或取消，在規(guī)劃實施時，也可根據(jù)具體情況增設(shè)支路;居住園區(qū)內(nèi)的支路可以根據(jù)實際情況調(diào)整位置、線型，但原則上不應(yīng)取消。同時明確彈性路網(wǎng)保留和取消的不同情況，產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)彈性支路保留時作為道路用地進行控制，彈性支路用地控制范圍內(nèi)各類用地直接轉(zhuǎn)換為道路用地;彈性支路取消時，用地控制范圍內(nèi)各類用地按圖則控制用地性質(zhì)執(zhí)行。地塊由于實際需要，保留規(guī)劃彈性支路或增設(shè)支路時，地塊被支路分割后的各分地塊控制指標及有關(guān)要求由示范區(qū)規(guī)劃管理部門參照分割前原地塊控制指標確定。

（3）指標彈性控制內(nèi)容

規(guī)劃對部分指標控制內(nèi)容也進行了彈性控制，部分指標體系采用區(qū)間控制，既要集約節(jié)約利用土地，指定控制下限，又要考慮空間環(huán)境，約束建設(shè)總量，指定控制上限。

如工業(yè)用地進行了容積率、建筑密度等采用區(qū)間控制。

（四）生態(tài)指標設(shè)置

示范區(qū)起步區(qū)應(yīng)融入生態(tài)綠色、低碳智慧的規(guī)劃理念，規(guī)劃規(guī)定了詳細的生態(tài)建設(shè)指標要求。生態(tài)建設(shè)指標的設(shè)置既要科學(xué)合理，又要有所量化，易于納入規(guī)劃條件進行設(shè)置，同時建設(shè)單位也易于理解，做到深入淺出，一目了然。

1、海綿城市指標：

在海綿專項規(guī)劃的框架下，通過設(shè)置透水鋪裝率、下沉式綠地率和雨水調(diào)蓄設(shè)施三個子項指標綜合給定地塊的年徑流總量控制率和設(shè)計降雨量。其中各子項不做具體控制，僅做引導(dǎo)性控制，三個子項指標共同達到或滿足項目最終得年徑流總量控制率即算符合規(guī)劃要求。

2、綠色建筑指標：

結(jié)合國標和地標進行優(yōu)化細化;居住單元星級布局依據(jù)為國家《綠色建筑評價標準》GB/T 50378-2014、《山西省綠色建筑評價標準》DBJ04/T335-2017，以“示范作用越強，設(shè)計等級越高”的總體思想為指導(dǎo)，結(jié)合控規(guī)中的相關(guān)指標和要求，篩選出綠色建筑等級空間布局在規(guī)劃階段的影響因素，具體包括：生態(tài)補償、交通區(qū)位條件、景觀資源條件、用地功能、實施性成本、水資源利用6方面因素，通過對用地類型6方面因素的綜合評估進行綠色建筑等級評判。

3、 植林地比例

示范區(qū)起步區(qū)開發(fā)建設(shè)基于綠色、生態(tài)、低碳的理念，大力開展綠色交通和智慧交通、創(chuàng)建海綿型園區(qū)，以科技為引領(lǐng)，促進綠色發(fā)展、智慧發(fā)展。積極推廣應(yīng)用鄉(xiāng)土及適生植物，本地木本植物指數(shù)≥0.7，公共綠地植林地比例≥25%，其它建設(shè)用地植林地比例≥40%。實現(xiàn)示范區(qū)起步區(qū)河流水系的自然連通，結(jié)合河流生態(tài)修復(fù)及景觀營造，為各類生物提供生態(tài)的棲息環(huán)境，通過道路綠帶、河流廊道等將各類綠地連接起來，與外圍生態(tài)區(qū)域相連，形成區(qū)域生態(tài)網(wǎng)絡(luò)格局。

（五）城市設(shè)計控制

在總體城市設(shè)計的指引下，起步區(qū)控規(guī)進行了城市設(shè)計圖則的控制內(nèi)容，規(guī)劃重點從總體景觀風(fēng)貌、街道界面控制、開放空間控制、主要沿街界面、色彩控制、建筑設(shè)計控制、廣告及標識物設(shè)計和建筑物照明八個方向進行了細分和規(guī)定。

三、實施機制的構(gòu)建

（一）加強控規(guī)實施內(nèi)容表述

本次控規(guī)編制工作重點加強了控規(guī)實施單獨成章，強化了有關(guān)內(nèi)容的表達，針對控規(guī)實施中遇到的具體情況，在控規(guī)實施章節(jié)中進一步明確，如各類用地兼容性控制、地塊細分和合并、用地分界線調(diào)整、分期建設(shè)管控。目的是

（二）制定入園企業(yè)基本規(guī)劃要求

規(guī)劃長期為入園企業(yè)進行技術(shù)服務(wù)和指導(dǎo)，參與制定入園企業(yè)規(guī)劃管理要求制定，便于企業(yè)快速掌握基本的項目規(guī)劃要求。

（三）做好長期控規(guī)維護服務(wù)

鑒于控規(guī)實施周期較長，控規(guī)編制應(yīng)做好長期的后續(xù)控規(guī)服務(wù)和維護工作，針對控規(guī)中出現(xiàn)的不適應(yīng)性問題進行問題甄別，對于控規(guī)實施中已表述的有關(guān)情形，按照控規(guī)中表述的方法執(zhí)行，對于控規(guī)實施中未說明的情形，按照省市城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的要求執(zhí)行。

四、控規(guī)編制體會

（一）控規(guī)編制方向由注重編制向注重實施方向所轉(zhuǎn)變

經(jīng)過多輪控規(guī)編制工作，由園區(qū)-街區(qū)分層控規(guī)體系逐步轉(zhuǎn)向與街道辦-社區(qū)基層管理工作相適應(yīng)，從管理單元、層級配套服務(wù)設(shè)施方面入手，更多轉(zhuǎn)向為社會管理所服務(wù)。與基層街道辦、社區(qū)管理相互適應(yīng)是目前正在研究的一個方向。

（二）建立與管理相適應(yīng)的編制方法

未來的控規(guī)編制方向應(yīng)該是更具地方特色，并兼具偶發(fā)性的，每一次控規(guī)的編制重點應(yīng)有所側(cè)重和不同，并非是一成不變的。從最后成冊的控規(guī)表達內(nèi)容來看近似，但更多的是側(cè)重于頻繁的工作對接和問題解決，問題導(dǎo)向型控規(guī)編制應(yīng)是未來的編制方向。

（三）利用信息工具建立工作聯(lián)系群，便于實施聯(lián)系和問題反饋

這也是目前實時聯(lián)系的一種工作方式，有報道稱雄安新區(qū)建立了省級領(lǐng)導(dǎo)工作群，對于很多事情可以實時安排處理和解決，并能做到上下位規(guī)劃、同位規(guī)劃工作實時反饋、溝通工作內(nèi)容，是一種很有效的工作方式。

（四）提前介入規(guī)劃編制

在總規(guī)和各專項規(guī)劃編制之初，控規(guī)項目組已經(jīng)成立，對于各上位規(guī)劃的編制意圖進行了充分掌握，并借控規(guī)調(diào)研較細的機會對上位規(guī)劃進行了細節(jié)反饋，使其表達更為精確。

（五）扎根基層，建立與本地特點相適應(yīng)的控規(guī)

每個城市都有自身的特點，每個城市的規(guī)劃編制都有所側(cè)重和不同，因此扎根基層，在符合國家和省級各項要求的基礎(chǔ)上，努力找尋適應(yīng)本地發(fā)展、利于實施的控規(guī)編制方法，應(yīng)該是未來基層規(guī)劃編制人員不斷追求的工作目標。

作者簡介：殷慧君，工程師，太原市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院，注冊城鄉(xiāng)規(guī)劃師