泰晤士河污染治理立法及其對我國的啟示

曹可亮

泰晤士河是倫敦的“母親河”，孕育了倫敦的繁華[1]。但是，19世紀英國工業革命后，泰晤士河水質迅速惡化，成為世界上污染最早、污染危害最嚴重的城市河流之一。為了解決泰晤士河污染問題，自19世紀50年代開始英國一直堅持泰晤士河污染治理工作。經過150多年綜合治理，特別是20世紀60-70年代的高強度治理，泰晤士河已成為世界上治理效果最顯著的河流和世界上最干凈的河流之一[2]。英國倫敦泰晤士河污染治理為何能這么成功？重要原因之一是英國十分重視相關立法，依法治理泰晤士河。當前，城市河流污染問題已成為我國城市發展中十分突出的問題，全國所有城市河流都存在不同程度的污染，大多數城市河流已到了非治不可的地步。面對如此嚴重的城市河流污染問題，近20多年我國許多城市一直在大力開展本市河流的污染治理工作，例如上海市一直在治理蘇州河污染，南京市一直在治理秦淮河，溫州市一直在治理溫瑞塘河，投入了不少人力、物力和財力，但成效不顯著。究其原因，主要是相關立法不完善。為了借鑒泰晤士河污染治理立法的經驗，完善我國相關立法，為我國城市河流污染治理提供堅實的法律基礎，本文先對泰晤士河污染治理立法進行全面系統的分析，然后在此基礎上提出泰晤士河污染防治立法對我國城市河流污染治理立法的啟示。

?????? ?一、主要法律文件

英國國家檔案館管理的英國政府立法網將英國立法分為21種類型，即聯合王國公共一般法（UK Public General Acts）、聯合王國地方法（UK Local Acts）、蘇格蘭議會法（Acts of the Scottish Parliament）、威爾士國民大會法（Acts of the National Assembly for Wales）、威爾士國民大會辦法（Measures of the National Assembly for Wales）、教會辦法（Church Measures）、北愛爾蘭議會法（Acts of the Northern Ireland Parliament）、1424年至1707年古蘇格蘭議會法（Acts of the Old Scottish Parliament 1424-1707）、1267年至1706年英國議會法（Acts of the English Parliament 1267-1706）、1495年至1800年古愛爾蘭議會法（Acts of the Old Irish Parliament 1495-1800）、1707年至1800年大不列顛議會法（Acts of the Parliament of Great Britain 1707-1800）、聯合王國法定文件（UK Statutory Instruments）、威爾士法定文件（Wales Statutory Instruments）、蘇格蘭法定文件（Scottish Statutory Instruments）、北愛爾蘭樞密令（Northern Ireland Orders in Council）、北愛爾蘭法定規則（Northern Ireland Statutory Rules）、教會文件（Church Instruments）、聯合王國大臣命令（UK Ministerial Orders）、1900年至1948年聯合王國法定規則和命令（UK Statutory Rules and Orders 1900-1948）、1947年北愛爾蘭大會辦法（Measures of the Northern Ireland Assembly 1947）和1921年至1972年北愛爾蘭議會法（Acts of the Northern Ireland Parliament 1921-1972），并按年份和年內先后順序收集了各類立法文件。檢索和分析各類型的法律文件后發現，聯合王國公共一般法、聯合王國地方法和聯合王國法定文件是泰晤士河污染治理的主要法律依據。

（一）聯合王國公共一般法

聯合王國公共一般法屬于英國的基本立法，由聯合王國議會制定和發布，適用于聯合王國全境。大量聯合王國公共一般法為泰晤士河污染治理提供了法律依據。首先，大量聯合王國公共一般法涉及水污染防治問題，為泰晤士河污染治理提供了基本法律依據。例如，1961年第64號聯合王國公共一般法《1961年公共健康法》、1974年第40號聯合王國公共一般法《1974年污染控制法》、1999年第24號聯合王國公共一般法《1999年污染防治和控制法》等。第二，大量專門就水資源和洪水管理進行規定的聯合王國公共一般法對水污染防治問題進行了規定，為泰晤士河污染治理提供了重要法律依據。例如，1991年第56號聯合王國公共一般法《1991年水產業法》、1991年第57號聯合王國公共一般法《1991年水資源法》、1991年第59號聯合王國公共一般法《1991年土地排水法》、2010年第29號聯合王國公共一般法《2010年洪水和水管理法》、2014年第21號聯合王國公共一般法《2014年水法》等。其中《1991年水產業法》“第IV部分 排水服務”關于公共排水系統設計、建設、維護、運營和使用的規定和《1991年水資源法》“第III部分 水資源污染控制”的相關規定為泰晤士河污染治理提供了重要法律依據;《1991年土地排水法》為控制因土地排水造成泰晤士河污染提供了重要法律依據;《2010年洪水和水管理法》為控制因洪水（通常不被水覆蓋的土地被水覆蓋了就屬于本法所指的洪水）造成泰晤士河污染提供了具體法律依據，其中該法“附件3 可持續排水”關于私人排水系統設計、建設、維護和運營的規定為控制因洪水造成泰晤士河污染提供了重要法律依據。第三，一些專門就河流污染防治進行規定的聯合王國公共一般法對河流污染防治問題進行了全面系統的規定，為泰晤士河污染治理提供了重要法律依據。例如，1951年第64號聯合王國公共一般法《1951年河流（污染防治）法》、1961年第50號聯合王國公共一般法《1961年河流（污染防治）法》等。

（二）聯合王國地方法

聯合王國地方法也屬于英國的基本立法，也由聯合王國議會制定和發布。與聯合王國公共一般法不同的是，聯合王國地方法的適用范圍不是聯合王國全境，每部聯合王國地方法的適用范圍由該法明確規定。有些聯合王國地方法是泰晤士河污染治理的重要法律依據，有些聯合王國地方法甚至是最重要的泰晤士河污染治理法律依據之一。第一，有些聯合王國地方法的相關規定與泰晤士河污染治理關系密切，是泰晤士河污染治理的重要法律依據。例如，2007年第2號聯合王國地方法《2007年倫敦地方當局法》、2004年第1號聯合王國地方法《2004年倫敦地方當局法》、2003年第1號聯合王國地方法《2003年倫敦發展局法》、2000年第7號聯合王國地方法《2000年倫敦地方當局法》、1996年第9號聯合王國地方法《1996年倫敦地方當局法》、1995年第1號聯合王國地方法《大不列顛水道法》等。第二，有些聯合王國地方法是專門為了泰晤士河保護和管理而制定發布的，是最重要的泰晤士河污染治理法律依據之一。例如，1879年第198號聯合王國地方法《1879年大都會管理（泰晤士河洪水防治）修正法》、1932年第37號聯合王國地方法《1932年泰晤士河保護法》、1950年第1號聯合王國地方法《1950年泰晤士河保護法》、1959年第26號聯合王國地方法《1959年泰晤士河保護法》和1966年第32號聯合王國地方法《1966年泰晤士河保護法》。

（三）聯合王國法定文件

聯合王國法定文件不屬于英國基本立法，而屬于英國二級立法，由聯合王國政府的相關當局依據聯合王國議會立法的授權而制定發布。因此，依據中國法學理論，聯合王國法定文件屬于行政立法。值得注意的是，雖然聯合王國法定文件只屬于二級立法和行政立法，但是其法律位階卻比較高（在二級立法中位階最高），因為其由聯合王國政府的相關當局制定發布。大量聯合王國法定文件為泰晤士河污染治理提供了法律依據。第一，大量相關聯合王國法定文件為泰晤士河污染治理提供了法律依據。例如，2013年第3042號聯合王國法定文件《2013年商船運輸（污染防治）（范圍）（撤銷）條例》、2013年第2619號聯合王國法定文件《2013年硝酸鹽污染防治（指定修正和雜項修正）條例》、2011年第1505號聯合王國法定文件《2011污染防治和控制（指令的指定）（英格蘭和威爾士）命令》、2010年第1091號聯合王國法定文件《2010年水資源（污染控制）（青貯飼料、泥漿和農業燃油）（英格蘭）（修正）條例》、2006年第1289號聯合王國法定文件《2006年保護水免受農業硝酸鹽污染（英格蘭和威爾士）（修正）條例》、1994年第2841號聯合王國法定文件《1994年城市廢水處理（英格蘭和威爾士）條例》等。第二，一些專門就泰晤士河進行規定的聯合王國法定文件為泰晤士河污染治理提供了十分重要的法律依據。例如，2014年第2384號聯合王國法定文件《2014年泰晤士河水公共事業有限公司（泰晤士河潮路隧道）命令》、1990年第1339號聯合王國法定文件《1990年泰晤士河水公共事業有限公司（地方立法規定）（間接廢止）命令》、1990年第876號聯合王國法定文件《1990年泰晤士河水公共事業有限公司（管道鋪設工程和其他工程）（方法匯編）命令》、1990年第1712號聯合王國法定文件《1990年泰晤士河地區洪水預防委員會命令》、1989年第1392號聯合王國法定文件《1989年倫敦碼頭區開發公司（土地特別保護權）（泰晤士河水務局）命令》、1979年第472號聯合王國法定文件《1979年泰晤士河水務局組織機構（修正）命令》、1974年第2077號聯合王國法定文件《1974年泰晤士河水務局組織機構（修正）命令》、1973年第1360號聯合王國法定文件《1973年泰晤士河水務局組織機構命令》、1978年第1233號聯合王國法定文件《1978年泰晤士河水務局（地方立法的修正）命令》、1976年第644號聯合王國法定文件《1976年泰晤士河水務局（埃普瑟姆-尤厄爾）（規章操作的擴展）命令》、1976年第307號聯合王國法定文件《1976年盎格魯和泰晤士河水務局（邊界變更）命令》、1974年第1647號聯合王國法定文件《1974年泰晤士河水務局（科茨沃德）（規章操作的擴展）命令》、1974年第1641號聯合王國法定文件《1974年泰晤士河水務局（史云頓）（規章操作的擴展）命令》、1974年第1590號聯合王國法定文件《1974年泰晤士河水務局（泰晤士河谷）（規章操作的擴展）命令》、1974年第47號聯合王國法定文件《1974年泰晤士河水務局（地區土地排水委員會）命令》等。

?????? ?二、主要法律規定

總體來說，泰晤士河污染治理立法十分全面具體，法律規定幾乎涉及所有涉河行為，其中關于污染治理管理體制、污染治理資金來源、城市下水道系統和污水處理系統建設、農業污染防治等方面的法律規定尤其值得關注。

（一）關于污染治理管理體制的法律規定

泰晤士河污染治理立法十分重視污染治理管理體制問題，許多法律文件都就污染治理管理體制問題進行了規定，甚至有不少法律文件專門對泰晤士河污染治理管理體制問題進行了規定。《1991年水產業法》是其中的典型代表。該法共由8部分構成，其中“第三部分 供水”“第四部分 排水服務”和“第六部分 事業承辦者的權力和工程”的絕大多數條款是關于供水公共事業承辦者和污水公用事業承辦者之權利和義務的規定。同時，其他相關條款對水服務管理當局、國務大臣、環境部、內排水理事會、航運當局、港口當局、保護區當局、國家公園當局、湖區當局等管理機構的職權進行了規定。《2010年洪水和水管理法》對地方洪水管理領導當局、單一管理當局、內排水理事會、水務公司、公路管理當局、風險管理當局、英格蘭風險管理當局、威爾士風險管理當局、跨界內排水理事會等管理機構的概念和職權進行了明確界定。《1991年土地排水法》對內排水理事會的概念、組成和職權進行了明確規定。《1990年泰晤士河地區洪水預防委員會命令》對國家河流管理當局以及農業、漁業和食品大臣的職權進行了規定。又如，上文所列專門就泰晤士河進行規定的聯合王國法定文件，包括《1973年泰晤士河水務局組織機構命令》《1990年泰晤士河水公共事業有限公司（管道鋪設工程和其他工程）（方法匯編）命令》《2014年泰晤士河水公共事業有限公司（泰晤士河潮路隧道）命令》等，專門就泰晤士河稅務局的組織機構和職權以及泰晤士河水公共事業有限公司的職權進行了規定。

（二）關于污染治理資金來源的法律規定

泰晤士河污染治理立法十分重視污染治理資金來源問題，許多法律文件就污染治理資金來源問題進行了規定。《1991年水產業法》也是其中的典型代表。其“第五部分 財務規定”專門就財務問題進行了規定，公用事業承辦向用戶提供有償供水和排水服務，收取相應費用，同時利用向用戶收取的費用建設和運營公共供水設施和公共排水設施。《1991年水資源法》共九部分，其中“第六部分 與環境部有關的財務條款”專門用三章篇幅對財務問題進行了規定，這三章分別是“第一章 一般財務規定”“第二章 稅收規定”和“第三章 援助和貸款”。《1991年土地排水法》共六部分，其中“第四部分 財務規定”用三章篇幅對財務問題進行了規定，這三章分別為“第一章內排水理事會費用的規定”“第二章 排水率”和“第三章 進一步的財務規定”。《1879年大都會管理（泰晤士河洪水防治）修正法》第29-35條對財務問題作了詳細規定，《1932年泰晤士河保護法》第187-232條對財務問題進行了詳細的規定。

（三）關于城市下水道系統和污水處理系統建設的法律規定

泰晤士河污染治理立法十分重視城市排水系統和污水處理系統建設，許多法律文件就城市排水系統和污水處理系統建設和運營進行了規定。例如，《2010年洪水和水管理法》“附件3 可持續排水”對私人下水道的設計、建設、維護和運營作了明確具體的規定。《1991年水產業法》“第四部分 污水服務”對公共下水道系統和污水處理系統建設和運營作了明確具體的規定。該部分規定，提供符合標準的公共污水系統（包括下水道系統和污水處理系統）是污水公共事業承辦者的基本義務，污水公共事業承辦者也有義務向社會公眾提供公共污水服務（包括下水道服務和污水處理服務），任何場址的所有者或占有者，或者從這些場址排出污水的私人下水道的所有者，都有權將其排水溝和下水道與任何污水公共事業承辦者的公共下水道相連通。《1994年城市廢水處理（英格蘭和威爾士）條例》對污水公共事業的承辦者提供公共污水處理廠提出了比《1991年水產業法》更高的要求。2014年第14號聯合王國公共一般法《2014年水法》對污水公共事業的承辦者提供公共污水系統的義務作了更詳細的規定，也提出了更高的要求。該法規定，為了減少地表水進入下水道系統的量或降低地表水進入下水道系統的比例，污水公共事業承辦者應該在自己的土地上或別人的土地上建設和運營接納雨水和其他地表水的排水系統，即要求污水公共事業承辦者通過建設和運營排水系統來減輕公共下水道系統的負荷。

（四）關于農業污染防治的法律規定

泰晤士河污染治理立法十分重視農業污染防治，許多法律文件就農業污染防治進行了規定，有些法律文件專門就保護水免受農業污染進行了規定。例如，1996年第888號聯合王國法定文件《1996年保護水免受農業硝酸鹽污染（英格蘭和威爾士）條例》、2009年第46號聯合王國法定文件《2009年水（污染防治）（良好的農業方法匯編）（英格蘭）命令》、2010年第639號聯合王國法定文件《2010年水資源（污染控制）（青貯飼料、泥漿和農業燃油）（英格蘭）條例》等法律文件專門就保護水免受農業污染進行了規定。2013年第1001號聯合王國法定文件《2013年硝酸鹽污染防治（修正）和水資源（污染控制）（青貯飼料、泥漿和農業燃油）（英格蘭）（修正）條例》、1997年第547號聯合王國法定文件《1997年污染控制（青貯飼料、泥漿和農業燃油）（修正）條例》、1991年第324號聯合王國法定文件《1991年污染控制（青貯飼料、泥漿和農業燃油）條例》等法律文件就農業污染防治進行了規定。

?????? ?三、泰晤士河污染治理立法對我國城市河流污染治理立法的啟示

分析泰晤士河污染治理主要法律文件和法律規定，我們可以得到如下啟示。

（一）制定和完善高效力位階的法律法規

倫敦泰晤士河污染治理立法主要是效力位階極高的聯合王國公共一般法、聯合王國地方法和聯合王國法定文件，即使是專門針對泰晤士河污染治理的立法也是如此。法律文件的法律效力越高，就越有利于其執行、適用和遵守。制定和完善高效力位階的法律文件，可以較大程度地消除有法不依、執法不嚴、違法不究現象。因此，完善我國城市河流污染治理立法可以從如下兩個方面著手，一方面，由國家立法主體修訂完善《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國水污染防治法實施細則》等適用于全國所有河流污染防治的高位階法律法規，由各省（自治區、直轄市）和各設區的市的立法主體制定和完善適用于本行政區域內所有水體污染防治的法規規章。另一方面，針對具體城市河流進行高位階的專門立法。例如，為了有效防治長江這條跨省級行政區域的河流的污染，除了由沿岸各省（自治區、直轄市）和各設區的市的立法機關制定和完善專門適用于本行政區域內長江水污染防治的法規規章，還應當由全國人大、國務院等國家立法主體制定完善《中華人民共和國長江法水污染防治法》《中華人民共和國長江水污染防治法實施細則》等專門適用于長江水污染防治的法律法規。

（二）完善流域管理體制方面的法律規定

流域管理體制不健全是我國各江河流域污染治理成效甚微的重要原因之一，關于這一點學界已達成共識。我國各級各類相關立法都不太重視流域管理機構的規定，要么相關法律條文極少，要么對相關管理機構的職權劃分規定的比較混亂。幾乎所有作為泰晤士河污染治理法律依據的法律文件都對它們涉及的相關管理當局的職權進行了明確的界定，對流域管理當局的職權更是界定得十分清晰。我國應該借鑒泰晤士河污染治理立法關于流域管理體制的規定，完善城市河流污染治理管理體制方面的立法。一方面，可以通過修訂完善《中華人民共和國水污染防治法》，明確規定構建各江河流域污染治理管理體制的基本原則和基本方法。另一方面，通過針對具體江河流域的專門立法，明確規定該流域的污染治理管理體制。

（三）完善污染治理資金來源方面的法律規定

城市河流污染治理成本巨大。據浙江省溫州市審計局審計，自2000年起，截至2006年末，溫州各級政府和全社會投入溫瑞塘河整治資金累計26.98億元[3]。如果僅僅把城市河流污染治理當作市政工程，由政府承擔全部治理費用，政府顯然力不從心[4]。遺憾的是，目前我國立法幾乎沒有就環境污染治理資金來源問題進行規定，似乎城市河流污染治理等公共事務治理理所當然由政府買單。泰晤士河污染治理立法十分重視財務問題，《1991年水產業法》《1991年水資源法》《1991年土地排水法》《1879年大都會管理（泰晤士河洪水防治）修正法》《1932年泰晤士河保護法》等重要法律文件都有大量條款專門規范財務問題。這使泰晤士河污染治理資金有了法律保障。我國應該借鑒泰晤士河污染防治立法的經驗，完善污染治理資金來源方面的法律規定。尤其應借鑒泰晤士河污染治理立法關于公共污水系統建設和運營資金方面的規定，通過科學立法拓寬污染治理資金的渠道。

（四）完善城市污水系統建設和運營的法律規定

城市污水系統，主要包括下水道系統和污水處理系統，是城市之脈。沒有良好的城市污水系統，根本不可能治理好城市河流污染。在依法進行公共實務治理的當地社會，要建設良好的城市污水系統，必須有完善的城市污水系統立法作保障。學界已認識到完善城市排水系統是當務之急，但其法律保障卻幾乎空白[5]。泰晤士河污染治理立法在這方面非常完善，《2014年水法》《2010年洪水和水管理法》《1991年水產業法》《1994年城市廢水處理（英格蘭和威爾士）條例》等法律文件對城市污水系統的建設和運營進行了非常明確的規定。應該借鑒泰晤士河污染治理立法完善我國城市污水系統建設和運營的法律規定。首先，應區分私人污水系統和公共污水系統，規定私人污水系統由私人負責建設和運營，公共污水系統由政府或公共事業承辦者建設和運營。其次，最好規定公共污水系統由符合法定條件的公共事業承辦者建設和運營，向社會提供有償污水服務，而不是規定由政府投資建設和運營，向社會提供無償服務。因為，只有這樣才可以實現水污染防治產業化，通過市場機制籌集水污染防治資金，減輕政府經濟負擔。

?????? ?注釋：

[1]許建萍等：《英國泰晤士河污染治理的百年歷程簡論》，載《赤峰學院學報（漢文哲學社會科學版）》2013年第3期。

[2]郭煥庭：《國外流域水污染治理經驗及對我們的啟示》，載《環境保護》2001年第8期。

[3]王喆：《溫州市委書記：治污效果以環保局長下河游泳為準》，http：//politics.people.com.cn/GB/14562/17817031.html，2018年9月13日檢索。

[4]由文輝：《國外城市典型河道的治理方式及其啟示》，載《城市公用事業》2008年第4期。

[5]李鵬等：《城市洪澇，如何根治？》，載《科技生活》2012年第29期。