“三權分置”政策執行偏差研究

韓美貴 王忠杰 朱紅艷 李文靜

摘要：以安徽省六安市羅集鄉14個村的家庭農場主、普通農戶、政府相關工作人員為調查對象，采用現場訪談與問卷調查的方法，對“三權分置”政策執行偏差進行調查。調查結果顯示：執行主體對于“三權分置”政策的執行偏差主要表現為政策宣傳不到位、政策引導不到位、政策維護不到位。依據政策執行過程模型分析得出，政策存在執行偏差的原因是政策制定存在缺陷、執行機構自身不足、環境因素負面影響、目標群體認識（認知）差異，并得出執行偏差導致家庭農場主盲目經營、被動經營、消極經營。最后從中央政府、地方政府、家庭農場主、普通農戶4個政策利益主體的角度提出糾偏措施，以促進家庭農場發展。

關鍵詞：三權分置;政策執行偏差;政策執行過程模型;家庭農場發展

中圖分類號： F324.1

文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2019）15-0067-05

2016年8月30日中央全面深化改革領導小組第二十七次會議審議通過了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，強調指出深化農村土地制度改革，要落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權，以實現“三權分置”取代“兩權分置”。2017年9月，中央全面深化改革小組第五次會議強調，要在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置，經營權流轉的格局。農地三權分置的核心是要在土地承包經營權上創設新的土地經營權，以保障農戶取得農村耕地、開展耕作性經營活動的權利，其主要的目標指向就是“將土地承包經營權中能夠進行市場交易、具有使用價值和交換價值的權能分離出來”[1]。但在“三權分置”實施的過程中，出現一系列與政策本質相背離的現象。以調查中的家庭農場為例，存在農場經營規模異化、土地拋荒或隨意變性、農場主經營積極性較低、租賃合同違約等問題。美國學者艾利森認為，在達到政府目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余90%取決于有效的執行[2]。為探究上述現象出現的原因，本研究試圖從“三權分置”政策執行偏差方向進行探討。

政策執行偏差是指由于執行主體的素質不足、利益傾向、政策自身質量、政策執行機制不健全以及責任追究與監督機制的缺乏等主客觀因素，導致在政策執行過程中執行者的行為效果偏離政策目標，并產生不良后果的政策現象[3]。政策執行偏差主要有6種表現形式，包括抵制執行、敷衍執行、損缺執行、異化執行、附加執行和照搬執行[4]。目前我國對公共政策執行偏差的學術研究側重有所不同。韓國明等[5]及周仁標[6]從公共政策執行主體的角度出發，分別提出政策執行主體的主觀意識受外部環境影響、政策執行者容易被經濟利益俘獲。王銘等[7]及王洪樹[8]從公共政策執行機制的角度出發，分別提出政策執行組織體系不合理也會導致政策偏差的產生，政策執行的評價反饋機制是衡量公共政策執行是否有效的重要工具。楊海華從公共政策本身的角度出發，提出公共政策執行問題歸結于我國沒有建立一個完整的、符合我國實際情況的公共政策理論體系[9]。

自2014年“三權分置”政策明確提出以來，有關“三權分置”政策方面的研究不在少數，但對“三權分置”政策執行偏差問題的研究為數不多。從現有文獻來看，楊玉珍提出我國農村三權分置政策執行的偏差主要表現為4個方面：集體所有權虛化、農戶承包權不穩定、經營權流轉認知的盲目樂觀和農地流轉中的非糧化與非農化風險[10];張建等運用街頭官僚理論分析農地流轉政策執行偏差以及農民土地權益保護問題[11]。

家庭農場作為新興的農業經營主體，是農業經營體系四大載體中實現“四化”最為關鍵的一環[12]。家庭農場的發展與土地經營權的流轉緊密相關，“三權分置”政策是否規范執行直接影響到家庭農場的穩定經營。而目前的相關研究并沒有將“三權分置”政策執行情況與家庭農場發展結合起來。基于前人的研究，本研究試圖通過實地調研，運用政策執行過程模型，分析“三權分置”政策出現執行偏差的原因，探究政策執行偏差對家庭農場發展的影響，最終提出糾偏措施和促進家庭農場發展的建議。

1 “三權分置”政策執行偏差的表現及原因分析

本研究小組通過實地訪談與問卷調查的方式，在安徽省六安市羅集鄉的14個村進行了實地調研，調查對象為該地區的普通農戶、家庭農場主和政府相關工作人員。本次調研共抽取300個普通農戶樣本、80個家庭農場主樣本、18個政府相關工作人員樣本。共發放398份問卷，去除漏選、涂改無法辨認等問題的問卷，最終達到使用要求的有效問卷共計341份，占回收問卷總數的85.7%，有效比例適中。其中包括：普通農戶252份、家庭農場主72份、政府相關工作人員17份。結合訪談情況和問卷調查結果，本研究對“三權分置”政策執行偏差做出以下分析。

1.1 “三權分置”政策執行偏差表現形式的分析

政府相關工作人員作為“三權分置”政策的執行主體，對于政策的宣傳、引導、維護起到重要的作用并負有一定的責任。但通過實際調查發現，執行主體在政策執行過程中存在偏差。這些執行偏差主要表現在政策宣傳不到位、政策引導不到位、政策維護不到位3個方面，這些情況的存在直接影響到家庭農場的經營與發展。對普通農戶和家庭農場主的調查結果如表1所示。

1.1.1 政策宣傳不到位 主要表現為形式化宣傳、錯誤宣傳和片面宣傳。形式化宣傳指執行主體為了完成上級指定的宣傳任務而對普通農戶、家庭農場主進行的表面宣傳工作。錯誤宣傳指執行主體由于自身對政策的錯誤理解或宣傳方式不當，導致宣傳信息不準確。片面宣傳是由于執行主體的理解能力限制或為了滿足私人利益，僅對政策某些方面做出宣傳。調查中，78.3%的普通農戶和52.0%的家庭農場主認為，執行主體對于“三權分置”政策的宣傳偏于形式化。且當地政府對于普通農戶和家庭農場主的政策宣傳存在失衡現象，部分村莊的宣傳對象主要針對家庭農場主，而對于普通農戶的宣傳程度較為薄弱。結合上面的調查結果可以得出，普通農戶對于“三權分置”政策宣傳的不滿度強于家庭農場主。

1.1.2 政策引導不到位 主要表現為強制引導、過度引導、選擇性引導。強制引導指執行主體不考慮普通農戶的意愿而對土地的強制流轉。過度引導是指執行主體未考慮家庭農場主的經營能力而對土地的過度流轉。選擇性引導指執行主體根據土地耕種難易程度、質量差異，對土地采取不同程度的流轉。調查結果顯示，252位普通農戶中有142位農戶的土地是根據政府的要求進行流轉，未流轉土地或流轉部分土地的農戶有76位，其中存在18位農戶因為土地地理位置偏僻或土地面積過小的原因，而沒有得到政府土地流轉的引導。通過訪談，這18位農戶有流轉土地的意愿，但缺乏合適的流轉渠道。與此同時，在72位家庭農場主中有22位農場主表示經營的規模已超出自身經營能力范圍。

1.1.3 政策維護不到位 主要表現為缺乏維護和偏向維護。缺乏維護是指執行主體對于政策宣傳和政策引導的效果未進行考核，以及對于由政策產生的相關問題未進行及時有效處理。偏向維護指由政策產生的并涉及利益糾紛的相關問題，執行主體采取維護某一方利益的行為。通過調查，有72.2%的普通農戶和75.4%的家庭農場主反映“三權分置”政策缺乏維護，且土地流轉市場對于政策的反饋機制需求很大。存在部分普通農戶和家庭農場主向執行主體反映土地利益糾紛問題，但并未得到解決措施或對解決方案不滿意。

1.2 政策執行過程模型的引入

結合上述對“三權分置”政策執行偏差表現形式的分析，并綜合考慮適應性和可操作性，本研究選擇引入史密斯的政策執行過程模型[13]對政策執行偏差的原因進行分析。1973年，美國政策科學家史密斯（T.B.Smith）在《政策執行過程》一文中首次提出政策執行模型[14]。該模型由4個部分組成：理想化的政策、目標群體、執行機構、環境因素，具體關系如圖1所示。

理想化的政策指對“三權分置”政策本身合理性的需求。執行機構指負責“三權分置”政策執行的政府部門，包括組織結構和執行人員的素質與能力。環境因素指環境中影響“三權分置”政策執行或受政策執行影響的地理位置、社會經濟、政策體制等因素。目標群體指對“三權分置”政策存在認識（認知）差異的群體或個體。政策執行過程模型認為，以上4個部分是影響政策執行過程的因素。

1.3 基于政策執行過程模型的偏差影響因素分析

1.3.1 政策制定存在缺陷 土地流轉的有效性依賴于“三權分置”政策制定的合理性。政策的合理性就是政策本身所具有的因果聯系，是政策是否符合社會發展的客觀規律，是否符合大多數人的利益并被廣泛認同[13]。政策制定的合理性直接影響執行主體的認同、政策對象的擁護以及政策的落實效果。從調查結果來看，政策制定存在缺陷是羅集鄉“三權分置”政策執行存在偏差最根本的原因。（1）政策直接利益主體過多，增加政策負擔。“三權分置”政策的直接利益主體包括中央政府、地方政府、家庭農場主等經營體和普通農戶。中央政府的主要利益是社會利益，指通過土地流轉，開展農地規模化種植，維護國家糧食安全，其次才是經濟利益，即提高家庭農場主、普通農戶的收益，提高農村生活水平。而地方政府在維護集體利益的同時，還會考慮到自身工作業績和財政收益。家庭農場主和普通農戶考慮更多的則是自身的經濟利益。過多的利益主體必然存在利益不統一的問題，導致出現政策執行偏差[10]。（2）政策設計與政策目標不一致。“三權分置”的政策目標是在“兩權分置”基礎上，對農戶享有的土地承包經營權進行再次分離，分離出土地經營權[15]。但在對家庭農場的相關調查中，政策方案的設計并未考慮建立完善具體的保障機制來維護家庭農場主和普通農戶的權利關系，導致經營權與承包權主體利益不協調。（3）政策存在立法短板。2014年12月在《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》中，“三權分置”政策被正式確立下來。但是在法律層面上缺乏相應的規范以保障“三權分置”政策的有效執行。我國已頒布的《農村土地承包法》《土地管理法》《物權法》等涉及到農村土地產權的法律，均未界定有關農村土地流轉過程中的所有權、承包權、經營權的權利內容，也未明確劃分三者的權能邊界。

1.3.2 執行機構自身不足 “三權分置”政策的落實依賴于高效的執行機構。執行機構對“三權分置”政策的宣傳、引導以及維護等執行情況，直接影響到土地流轉運營效率與質量。調查研究發現，政策執行機構在執行政策的過程中存在一定問題。（1）政策執行遵循“自上而下”的原則。由于政策信息的多層級傳遞，導致了部分信息的丟失或曲解，從而造成地方政府在政策執行的過程中出現偏差。（2）“三權分置”政策的執行效果受到執行主體執行意愿的影響。而政策本身與執行主體利益的關系直接影響執行主體的意愿。執行主體作為理性人，遵循效益原則。對執行主體有利的政策，執行主體的執行意愿較為強烈，并盡力落實;對于執行主體有害的政策，執行主體的執行意愿較為薄弱，執行主體會選擇不作為或敷衍執行。在“三權分置”政策執行過程中，如果執行主體將個人利益置于政策利益之上，必然會影響政策的執行方向和效果。（3）政策執行主體的理解能力和工作能力等自身素質也會影響“三權分置”政策的執行效果。調查中的政府工作人員，受教育程度在高中及以上的只占222%，初中學歷以下的高達38.9%。由于部分執行主體缺乏必要的知識素養，自身對于“三權分置”政策的認知不足，在政策下達過程中，必然達不到預期效果。此外，政策執行主體的單一性、缺乏溝通和協調以及政策監督機制的缺乏，也會導致政策執行偏差。

1.3.3 環境因素負面影響 影響羅集鄉“三權分置”政策執行結果的環境因素包括地理位置因素、社會經濟因素、政策體制因素。地理位置因素方面，羅集鄉地處安徽省六安市裕安區西北部，大部分村莊處于丘陵地帶，田塊呈階梯型。由于地勢差異較大，經常出現區域性水資源缺乏的現象。近些年，高速公路的建成，導致部分土地被分割成零散的小田塊，進一步增加了土地流轉的難度。調研中部分普通農戶反映，田塊太小，地勢高差大，加大機械耕種難度。多數承包大戶不愿承包，農民只能花費一定人力與物力自己種植，或選擇拋荒土地。地理環境因素導致土地流轉推進困難，這直接影響執行主體的工作積極性，政策執行結果難免存在誤差。社會經濟因素方面，社會經濟的發展水平直接影響政策的執行力度。近年來，羅集鄉的經濟水平穩步增長，但整體水平相對較低。糧食種植相比全國平均水平處于滯后狀態。經調查，該地區目前仍有30%的土地未完成流轉任務，規模化種植的目標與經濟、技術水平不協調。因此，政策落實過程中會出現阻礙政策執行的現象。政策體制因素方面，政策的執行受到當地政策體制的影響。政策出臺的多門性和多變性，導致上下政策執行不一致。在調查中，出現部分村對于“三權分置”政策執行的體制與上級鄉政府存在差別。具體表現在誤用舊政策體制和局部修改政策體制。

1.3.4 目標群體認識（認知）差異 本項目研究的“三權分置”政策的目標群體主要包括普通農戶、家庭農場主等。普通農戶和家庭農場主在對“三權分置”政策的認識和認知程度存在一定的差異，主要差異見表2。通過表2可以看出，普通農戶的認識程度和認知程度普遍低于家庭農場主。調查中對“三權分置”政策不了解的普通農戶集中于年齡較大者和文化程度較低者。根據認識程度和認知程度的差異，取完全認可和完全了解為5，了解不足和暫時認可為3，不了解和不認可為1，然后將橫坐標每個年齡范圍（文化程度）的調查對象的認識（認知）程度的平均值作為縱坐標取值。通過圖2和圖3可以得出，農戶的年齡與“三權分置”政策的認識（認知）度存在負相關，農戶的文化程度與“三權分置”政策的認識（認知）度正相關。對“三權分置”不認可的普通農戶集中于在家半務農半手工的中年女性。這是由于女性較男性對土地的依賴性更強，“三權分置”中權利分離認知度低。調查結果表明，對“三權分置”政策有較深了解的家庭農場主較少，大多僅停留在政策初步認知狀態。部分家庭農場主反映自身無法決定土地流轉的規模，土地多數情況下是在政府的安排下成片流轉。家庭農場主對“三權分置”政策的認知程度主要取決于政府資金補貼及技術支持。部分小型家庭農場主反映政府補貼與支持滿足不了農場的經營需求，對“三權分置”政策認知程度不高。由上述分析可知，普通農戶和家庭農場主分別作為土地轉出方和轉入方，兩者對于“三權分置”政策主觀態度的差異會直接影響到“三權分置”的執行過程和結果。

2 “三權分置”政策執行偏差對家庭農場發展的影響分析

至2018年7月，羅集鄉已經登記注冊的家庭農場有108個。70%的家庭農場種植面積較為適中，在13 hm2左右，15%的家庭農場種植面積在13～26 hm2范圍內，5%的家庭農場種植面積較大，超過26 hm2。在2018年7月至2019年2月期間，本研究小組通過對80位家庭農場主的走訪和問卷調查，并結合普通農戶和政府相關工作人員問卷的分析結果，可以得出“三權分置”政策執行偏差對于家庭農場發展存在影響。其中包括政策宣傳不到位導致家庭農場主盲目經營，政策引導不到位導致家庭農場主被動經營，政策維護不到位導致家庭農場主消極經營。

2.1 政策宣傳不到位導致家庭農場主盲目經營

“三權分置”政策的宣傳目的是讓農民（包括普通農戶和家庭農場主）結合自身情況做出轉入、轉出土地的選擇，來解放農村的勞動力。當執行主體在政策宣傳中夸大了轉入土地的利益，便會出現部分農民在未考慮到自身經濟能力、管理能力、時間條件的情況下，盲目轉入土地，而成為名義上的“家庭農場主”，實質上的“貧農”。由于對規模化種植缺少經驗，部分名義上的“家庭農場主”依然采取傳統耕種模式，不僅增大了經營成本，也未獲得相應的收益。也有部分家庭農場主聽取外界片面意見，在未充分考慮土地性質的情況下種植經濟作物，導致耕地土質遭到破壞。

2.2 政策引導不到位導致家庭農場主被動經營

“三權分置”政策的執行主體在對土地流轉的引導過程中，如果出現過度引導等執行偏差，會導致家庭農場主在經營過程中很可能處于被動狀態。家庭農場主在轉入土地過程中，土地轉入的數量經常取決于政府引導土地流轉的情況。很多家庭農場主受到鼓勵機制的影響或“捆綁式”要求轉入過量的土地，由于力不從心而處于被動經營狀態。調查中，有30%的家庭農場主轉入的土地超過自身經營能力，并依靠政府的補貼維持家庭農場的運營，這不利于家庭農場的正常發展。

2.3 政策維護不到位導致家庭農場主消極經營

家庭農場主消極經營指農場主因為自身權益得不到維護而表現出經營信心缺失、消極對待土地的現象。雖然“三權分置”政策在羅集鄉各村得到宣傳，但是當發生土地權益糾紛問題時，執行主體不能及時解決。有時涉及到自身利益的時候，執行主體還會偏向維護。在土地補貼方面，首先，補貼額度以種植面積為依據，部分小規模家庭農場經營效果與獲得的政策補貼不成正比。其次，雖然有些土地已經得到流轉，但是政府仍然將補貼發放給土地的承包權所有者。因此，部分家庭農場主會出現消極經營，并對一些耕種困難的土地進行拋荒處理。調查中，有5.8%的家庭農場主存在土地拋荒處理行為。在土地整理方面，更多家庭農場主不愿意投資進行土地整理。通過采訪，這些家庭農場主認為：短期經營時，整理土地回報率低;長期經營時，如果土地得到整理，農戶在續租時會提高租金。當普通農戶和家庭農場主在對土地整理的投入和成果分配不合理時，政府只有做好雙方權益的協調工作，農場主才會愿意進行土地整理，家庭農場才能得到更好的發展。

3 糾正政策執行偏差與促進家庭農場發展的建議

通過上面的研究，“三權分置”政策執行之所以出現偏差，是因為政策本身、政策執行機構、環境和政策目標群體存在問題，而這些問題直接影響到家庭農場的發展。中央政府、地方政府、家庭農場主、普通農戶是“三權分置”政策的直接利益主體，且具有主觀能動性。本研究將從4個主體的角度出發，提出對“三權分置”政策執行偏差的糾正意見，并為家庭農場的發展提供合理化建議。

3.1 中央政府方面

（1）在土地流轉工作中，從多方面加強對地方政府的績效考核。從土地流轉前準備工作、流轉中執行情況、流轉后土地種植情況等方面進行考核，制定獎懲措施，建立地方政策執行督查組，及時對地方政府工作人員出現的政策執行偏差進行糾正并反饋。（2）在相關法律制度中明確土地所有權、承包權、經營權的權益關系，為“三權分置”的落實提供法律制度保障。（3）在“三權分置”政策制定過程中，要考慮到政策執行環境的差異性，提供相應的指導性意見。

3.2 地方政府方面

（1）政府相關工作人員要加強自身政策方面的學習。對于“三權分置”的執行要起到引導、協調作用，而不能因為誤導和盲目主義，造成家庭農場經營規模異化。（2）完善土地流轉法律法規，嚴懲拋荒、隨意變性等破壞土地的行為。（3）政府相關工作人員應相互配合、協調工作。通過張貼海報、下鄉走訪等方式開展“三權分置”政策宣傳工作，讓廣大普通農戶和家庭農場主知曉國家政策的要領。同時組織家庭農場主進行培訓學習，加強技術型人才的培養。（4）協調好土地經營權與土地承包權主體利益的關系，對于可能存在的土地權益糾紛問題，要提前與農戶和農場主進行溝通，協助簽訂相關事項責任與利益分配合同，對于已經發生的土地權益糾紛問題，要避免不作為或偏袒某方的行為。

3.3 家庭農場主方面

（1）通過網絡新聞、政府公告等渠道及時了解家庭農場相關政策，認真學習“三權分置”的基本內容。明確自身權利與義務，嚴格按照法律和合同的要求進行經營，維護自身權益的同時，要維護好普通農戶的權益和社會的權益。（2）加強與政府的溝通聯系。督促政府工作，配合政府工作的同時，從政府方獲得新技術、新資源。（3）協調好與普通農戶的關系。嚴格遵循雙方自愿、互惠的原則，簽訂與租期和規模相關的合同。同時在經營狀況良好的情況下，為普通農戶提供工作渠道。（4）對自身的經營能力進行有效評估。適時適度改變土地經營規模，避免盲目和消極耕種。

3.4 普通農戶方面

（1）明確自身的權利與義務。在“三權分置”政策背景下，土地歸村民集體所有的性質是不變的，土地轉出方在合同到期后可以收回土地的經營權。因此土地流轉前后普通農戶都要有對土地的保護意識，對家庭農場主的行為做到有效監督，對破壞土地的行為要及時制止。（2）支持配合政府和家庭農場主的工作。在不違背自身意愿情況下，以合理租金流轉土地，支持家庭農場的發展。并主動了解家庭農場相關工作落實情況，及時向政府及家庭農場主提出反饋意見。（3）積極監督與家庭農場經營相關的行為。對政府工作人員不作為、相關政策落實不到位、家庭農場主違約、破壞土地等行為進行監督并及時舉報。（4）不斷加強自身學習。利用政府、農業合作社等相關資源，不斷學習農業種植技術與技能，爭取早日成為“技能型”農民。

4 結論

“自上而下”的農地流轉政策制定容易忽視基層農地流轉的現狀和可實踐性，最終導致政策執行變異[11]。因此，“三權分置”政策的落實情況不僅涉及到政策本身合理性的問題，還取決于政策的實踐有效性。在“三權分置”政策“自上而下”的過程中，往往存在政策執行的偏離和失真。本研究基于普通農戶和家庭農場主的調查結果，從“自下而上”的角度關注羅集鄉“三權分置”政策執行前后出現的偏差，充分考慮了政策的實施效果。政策執行過程模型對執行偏差的解釋和執行偏差對家庭農場經營的影響分析，在規范“三權分置”政策執行程序、保護農場主權益和促進家庭農場發展方面具有重要的意義。

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