田園綜合體的PPP融資模式

龐慶華 楊曉卉 姜明棟

摘要：田園綜合體是實施鄉村振興戰略，解決“三農”問題的重要路徑。剖析田園綜合體在融資過程中存在的政府投入資金不足、融資渠道單一、私人投資意愿不高、管理體制存在漏洞等問題，并針對這些問題在田園綜合體建設中引入PPP模式，并對其必要性和可行性展開論證。在界定田園綜合體PPP項目參與主體的基礎上，對其運行模式進行探討，闡明項目識別、項目采購、項目實施、項目移交4個階段的運作流程。對于田園綜合體PPP項目的實施提出鼓勵項目試點，提高對項目公司的審核標準，建立風險分擔機制，鼓勵村民入股的建議。進而對田園綜合體PPP項目的發展進行展望，以期為鄉村振興戰略的實施提供有益的思路。

關鍵詞：鄉村振興;田園綜合體;PPP模式;融資機制

中圖分類號： F323.9

文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2019）15-0034-04

田園綜合體是在新型城鎮化、城鄉一體化和農業現代化的背景下，以農村合作社為載體，集循環農業、創意農業、農事體驗于一體，實現鄉村現代化和新型城鎮化聯動發展的新模式，與習近平同志在黨的十九大報告中提出的鄉村振興戰略目標相吻合，是推動鄉村振興戰略實施的重要載體和可行路徑。在田園綜合體概念中，“田園”是特色，“產業”是基礎，“綜合”是關鍵，“文化”是靈魂，這就意味著田園綜合體的建設是在保持鄉村特色的基礎上，著力推進農村地區二三產業、尤其是第三產業建設，促進一二三產業的深度融合，這是解決農村農民問題的突破口，是實現農業供給側結構性改革的正確選擇[1-2]。2017年5月，財政部下發《關于開展田園綜合體建設試點工作的通知》，明確田園綜合體的建設內容和支持政策，在江蘇省、河北省等18個地區建立試點，推進農業供給側改革，適應農村發展的階段性需要[3]。但是，田園綜合體概念提出時間不長，發展尚未成熟，雖然目前多個省（市、區）已經推行試點，但還沒有探索出一條長效可行的建設道路。在田園綜合體乃至整個農村的相關產業設施建設中，都難以避免地會出現資金需求量龐大、投資期限長、政府資金供給不足、投融資渠道單一等金融支持問題，社會資金難以自發流向農村，嚴重制約了鄉村振興戰略的實施[4]。要想解決田園綜合體的融資問題，單獨依靠政府或者農民的力量都難以滿足建設中的資金需求。因此，如何能夠充分利用政府資源優勢和社會資本優勢，發揮政府資金的撬動和引導作用，就成為田園綜合體建設的重中之重。近年來，PPP（public-private partnership）融資模式（即政府與社會資本合作模式）在我國公共基礎設施建設中已經有了許多成功的案例，這為田園綜合體的建設提供了一種新的思路[5]。關于PPP模式的研究主要可以分為以下幾個方面：一是對PPP內涵及概念的解讀;二是對PPP模式應用的研究;三是對PPP模式的績效評價。在PPP內涵解讀方面，Klijn等認為，PPP模式是圍繞共贏思想在政府與私人之間展開的合作，合作伙伴在共同決策和組織方面存在困難，傾向于責任的分離[6]。Garvin等則認為，PPP模式是在政府和私人部門互利的基礎上的一種穩定的合作關系，但是私人部門承擔風險的可能性更大[7]。賈康等從管理視角較全面地闡述了PPP模式的概念，從公私合作伙伴關系的概念、職能和特征3個層面展開，并認為PPP模式是指通過政府與民營部門的合作，讓民間資本參與公共服務建設，從而實現雙贏[8-9]。而隨著研究的深入，PPP模式被應用在更多的領域，也有諸多學者對PPP模式的應用前景進行展望。馮鋒等將BOT、TOT、PPP 3種模式進行比較，并提出可以將PPP模式引入公共事業的建設中[10]。葉曉甦等同樣對PPP模式在公共領域的應用進行剖析[11]。尚長風在借鑒智利養老保險制度的基礎上，提出一種新型的中國農村PPP養老保險模式[12]。Almarri等認為，PPP模式中公私伙伴合作的關系可以在金融領域得到運用，并且還可以促進綠色倡議的廣泛實施[13]。周正祥等從政府部門和社會資本角度出發，認為如何調動社會資本參與公共基礎設施建設是PPP模式廣泛推廣亟待解決的關鍵問題，并提出相關對策[14]。另外，不少學者還對PPP模式的績效評價作出十分詳細的研究。張萬寬等通過采用OLS和Logistic回歸的方法，分析得出知識獲取、代理成本、政府信用等因素對于PPP模式實施的效果產生顯著影響[15]。Villalbaromero等則對績效考評的方式進行分析，在基于PMS的基礎上提出了2種度量的方式[16];與之類似的有王明慧等提出用改進的層次分析法對PPP模式的績效進行評價和考量[17]。李心佩等則是從PPP模式的績效審計出發，基于戰略管理的三角模型構建評價體系[18]。因此，總體而言PPP模式本身的理論建設及應用研究已經十分完善和豐富。雖然PPP模式理論研究已較成熟，但是成功實施的案例大多集中在城市地區，在鄉村地區的應用相對較少。同時，田園綜合體概念在我國提出尚不久，PPP模式在田園綜合體中的應用幾乎沒有先例。鑒于田園綜合體的融資現狀以及PPP模式在解決類似問題中的成功范例，本研究對PPP模式在田園綜合體建設中的必要性和可行性展開論證，對田園綜合體PPP項目的運行機制進行探討，試圖對相關項目的落地提供理論支撐，進而引導更多的社會資本流向農村，助力鄉村振興戰略的實施。

1 田園綜合體融資面臨的挑戰

由于田園綜合體在建設過程中存在資金需求大、投資期限長等問題，社會資金難以自發流向農村，同時農村地區經濟基礎薄弱，因此金融支持就成為制約田園綜合體成長的關鍵要素。在田園綜合體乃至整個農村的相關產業設施建設中，都難以避免地會出現政府投入資金不足、融資渠道單一、私人投資意愿不高、管理體制存在漏洞等各類融資問題，嚴重影響了田園綜合體的建設，制約了鄉村振興戰略的實施[19]。

1.1 田園綜合體建設過程中政府投入資金不足

當前農村建設過程中普遍面臨的問題就是農村地方政府資金不足，僅僅依靠農民的力量根本無法支持大規模的開發建設。且政府能提供的資金十分有限，城鄉之間建設資金的分配存在很大差異，依靠轉移支付無法滿足田園綜合體建設的大規模資金需求。PPP模式的核心就是運用社會資本填補政府投入資金的空缺，為大規模地開發建設活動提供資金保障。

1.2 田園綜合體融資渠道單一，缺乏多元融資渠道的激勵

田園綜合體建設的資金主要來自政府補貼和銀行貸款，由于政府提供的資金有限，所以田園綜合體建設的資金大部分來自于銀行貸款。但是這種單一且不穩定的資金來源渠道無法支持對田園綜合體進行大規模整合規劃，同時缺乏相關政策對于多元融資渠道的激勵，田園綜合體融資難、融資貴的瓶頸仍難以突破。通過PPP模式，可以拓寬融資渠道，采用企業投資，債務融資，股權融資多種方式籌集資金。

1.3 私人投資田園綜合體項目意愿不高，缺乏社會資本的投入

田園綜合體中的項目大部分可經營性弱，很難產生足夠的現金流量和即時的投資回報，外部投資者積極性不高。且田園綜合體建設中項目規劃和生態保護占有重要地位，無形中增加了企業投資的成本。因此，私人參與田園綜合體建設的意愿不高。政府對于項目實施的保障是調動私人投資意愿的有效途徑，政府的介入可以在很大程度上降低企業投資的風險，同時給予企業提供一定的補貼。

1.4 田園綜合體管理體制存在漏洞

隨著我國城市化的不斷加深，鄉村高素質、高水平人才不斷外流，而田園綜合體的建設卻需要大量的人才支持，開拓發展思路，規范建設管理。由于政府傳達的政策思想不能及時見效且各級政府之間溝通難度不斷加大，都使得田園綜合體在管理上存在諸多困難。另外，對于融資資金的管理利用，也缺乏完善的監管體制和合理的安排規劃。

目前田園綜合體的融資存在諸多問題，面臨著巨大挑戰。針對這些問題，必須尋找一種長效合理的融資途徑，而政府與私人資本合作的PPP融資模式十分符合田園綜合體項目的特點。

2 田園綜合體PPP項目的可行性分析

針對田園綜合體融資過程面臨的問題，本研究創新性地引入PPP融資模式。在分析PPP模式本身具備優勢條件的基礎上，進一步剖析田園綜合體PPP項目的可行性，為該項目的實施運作提供依據。

2.1 PPP模式具備的優勢分析

PPP模式將本來由政府承擔的基礎設施和公共管理的投資市場化改為政府與私營部門合作。將PPP模式引入田園綜合體建設，將在很大程度上拓寬項目融資渠道、緩解鄉村政府財政壓力，還能降低項目風險，為社會資本提供發展機會和獲利空間，進而引導更多的民間資本流向農村。

PPP模式為田園綜合體建設引進了社會資本，拓寬了融資渠道。PPP模式采用政府與社會資本合作的方式，通過訂立合同項目進行招標，使得政府與民間組織的合作合法化。可以采用PPP建設基金、資產證券化等多種方式拓寬融資的渠道和途徑，從而解決田園綜合體建設過程中資金不足、融資渠道單一等問題。

PPP模式有助于轉變政府職能，緩解財政壓力。PPP模式可以讓政府用有限的財政資金充分撬動社會資本，緩解政府在鄉村建設中的財政壓力，將政府從建設主體轉變為監督主體，使政府職能更加明確。

PPP模式為社會資本提供發展機會和獲利空間。在采用PPP模式建設田園綜合體的過程中要充分保證社會資本的收益。施工企業能夠在建設過程中獲得施工收入、投資差價等，也在一定程度上緩解了當地農民的就業問題，從而實現政府、企業、村民三贏。

PPP模式有助于降低田園綜合體項目的風險，實現風險共擔。PPP模式建設的一個重要特點就是風險共擔，這對于企業而言尤其有利，有政府的支持、監督和引導，極大地增加了項目成功的概率，同時也彌補了田園綜合體項目投資回報慢的缺陷。同樣，對于政府而言，由于風險共擔，也能在一定程度上提高政府工作的效率，加強監察的力度，最終保障項目的順利實施和利益最大化。

2.2 PPP模式融入田園綜合體建設的可行性

PPP模式良好的運作條件以及國家和地方政府的支持對田園綜合體PPP項目的實施提供了堅實的保障。另外，PPP融資模式在我國公共基礎設施建設中已經有了許多成功的案例，也可以為田園綜合體PPP項目的實施提供參考。

2.2.1 PPP模式有良好的運作條件 PPP模式在我國公共基礎設施建設中已有諸多實踐，也建立起了較成熟的理論體系，尤其值得關注的是，PPP模式在特色小鎮建設中已經有許多成功的范例，而田園綜合體與特色小鎮的建設有異曲同工之處。因此，PPP模式在田園綜合體建設中是完全可行的，我國田園綜合體試點處已有多地開始招標，田園綜合體的PPP項目很快將在我國實現。

2.2.2 田園綜合體的PPP項目具有良好的收益性 PPP項目能夠順利實施的重要條件就是良好的收益性，而田園綜合體本身的重保障性質使得PPP項目的收益性嚴重受限。不過在開發過程中的施工承包利潤、特許經營的租金利潤、運營過程中的相關銷售收入和物業管理收入都是重要且可觀的收入來源，這也為PPP項目引進社會資金提供了可能。

2.2.3 PPP項目由政府主導，因此其安全性和穩定性有很大保證 政府可以在項目的各環節進行有效的監督和資金支持，對社會資本的參與給予鼓勵。同時，由于采用招標的方式，政府可以對項目公司進行考量，擇優選擇，這也在一定程度上保障了項目實施的安全性。這也是田園綜合體這種投資規模大、回報慢的項目必須考慮的重要因素。

2.2.4 國家在政策上予以大力支持 由財政部和原農業部發布的《關于深入推進農業領域政府和社會資本合作的實施意見》指出，聚焦重點領域，其中包括田園綜合體這一領域，即國家鼓勵在田園綜合體建設中采用政府和社會資本合作。2017年5月31日，原農業部辦公廳印發《關于推動落實休閑農業和鄉村旅游發展政策的通知》（簡稱《通知》），提出大力扶持休閑農業發展。該《通知》指出引導社會各類資本投資休閑農業和鄉村旅游，創新財政投入使用方式，探索推廣政府和社會資本合作，綜合考慮運用先建后補、貼息等多種方式，撬動金融和社會資本投向田園綜合體建設。

PPP模式符合國家政策導向，運作條件良好，可操作性強，在田園綜合體項目中已經具備良好的實施條件和基礎。但是在實際操作過程中，必須結合田園綜合體本身的建設特色，對田園綜合體PPP項目的運行流程進行設計。

3 田園綜合體PPP項目的運行機制

田園綜合體PPP項目的實施具有可行性，而項目的規劃設計也顯得十分必要，因此將項目的開展分為識別、采購、實施、移交4個階段。

3.1 田園綜合體PPP項目參與主體

田園綜合體PPP項目的實施需要多方主體的參與，政府部門是項目的規劃者和協調者，企業則是項目實施的主體，金融機構為項目開展提供資金支持，村民組織則是項目融資的來源和建設主力。4個主體都在田園綜合體PPP項目實施過程中發揮不可替代的作用。

3.1.1 政府部門 政府部門在田園綜合體的PPP項目中扮演十分重要的角色，其角色定位具有多樣性。首先政府部門是規劃者，在PPP項目實施之前，政府部門須要對特定地點進行系統的考量，確定PPP項目在該地的可行性，然后制定實施的規劃體系方案。而在項目實施過程中它又扮演一種協調者的角色，政府投入一定資金，并授予田園綜合體開發有限公司（簡稱SPV公司）特許經營權，在SPV公司運營過程中及時協調外圍關系。而在PPP項目成功落地開始正常運營后，政府則主要起到監督者的作用，按期檢查田園綜合體的建設發展情況，及時予以一定的政策指導。在項目公司特許經營期結束后，政府還要負責田園綜合體的后續管理工作。政府部門幾乎是田園綜合體的全過程參與者，政府在田園綜合體PPP項目的實施過程中更加注重其外部效應，聚焦于鄉村振興這個大目標、總方略。

3.1.2 企業 中標企業是PPP項目的另一大主體，能夠參與田園綜合體PPP項目建設的一般是資質優良，財力資源雄厚且風險承受能力強的企業。一方面它們有一般私營企業的特征，以盈利為最終目標，投資回報是企業決策的重要指標，然而不同的是它的合作對象是政府，從某種程度上來說它開展項目的阻力會有所減少。另外，參與田園綜合體PPP項目的企業更加注重社會效益，企業在參與SPV公司的決策過程中要考慮到諸多類似于環境治理、生態保護方面的因素，其目標趨向于多元化，更加注重社會責任。

3.1.3 金融機構 一般而言，金融機構是一個被動參與的主體，由于SPV公司投融資的需要，金融機構會是其重要的融資來源。不過隨著PPP項目的不斷成熟和發展，金融機構也開始在項目中展現較積極的態度，可以期待金融機構更加深入地參與田園綜合體的項目建設。

3.1.4 村民組織 由于田園綜合體PPP項目的特殊性，村民組織在項目中占有十分重要的地位。首先，村民可以是PPP項目融資的來源，通過鼓勵村民以入股的方式為SPV公司提供一種新的融資路徑。其次，就村民本身而言，入股項目公司可以增加其對于項目的認同感，無論對于項目的實施還是政策的落實都會起到促進作用。最后，這也是實現鄉村振興，解決“三農”問題的一種手段，通過村民參與，既可以解決一部分人的就業問題，又可以實現財富的增值與再生，助力鄉村的發展振興。

3.2 田園綜合體PPP項目的運作流程

由圖1可知，政府、企業、金融機構和村民組織構成田園綜合體PPP項目的主要投資主體，其中政府監督引領，企業建設實施，金融機構融資，村民組織參與，4個主體共同保障田園綜合體項目的順利實施。同時，一個完整的田園綜合體PPP項目由項目識別、項目采購、項目實施和項目移交四部分組成，從因地制宜識別PPP項目在當地的可行性，到通過招標確定合作企業，再到授予企業特許經營權，開展田園綜合體項目的建設，最后由企業將項目移交到政府手中，這是田園綜合體PPP項目開展必不可少的4個部分。

3.2.1 項目識別準備階段 判斷項目是否適合通過PPP模式，利用社會資本來建設田園綜合體。如果判斷發現政府完全投資建設的效果優于引進社會資本，則無須采用PPP模式進行項目融資。在判斷結束并確定采用PPP模式融資后，要進入項目的準備階段，制定田園綜合體實施的具體方案和規劃，即發布招標公告，吸引企業前來競標。經過風險評估及一系列分析評價后確定合作的企業，準備協商簽訂協議。

3.2.2 項目采購階段 政府與中標企業進行討論協商之后，確定風險分擔的合理比例，簽訂合作協議。雙方按一定比例投入資本，其中政府提供少量資本，社會資本則是主要的資金來源。成立SPV公司，其主要負責田園綜合體開發建設的全過程。

3.2.3 項目實施階段 雙方共同成立SPV公司，政府授予SPV公司特許經營權。SPV公司通過債權融資的方式向銀行借款，以滿足建設田園綜合體過程中的大量資金的需要。同時，為了充分調動村民建設田園綜合體的積極性，SPV公司還可采用權益融資的方式鼓勵村民入股。項目公司在進行債券融資和權益融資之后與承建商、供應商等建立合作關系，開始田園綜合體的建設。主要著重于相關交通運輸和公共基礎設施的建設，抓住鄉村的特色，有重點地建設田園綜合體。同時項目公司還要負責田園綜合體后期的運營，完成發展規劃、招商引資、吸引人才等多項任務。在田園綜合體正常運營后開始資金回籠，通過經營收入收回投資成本。

3.2.4 項目移交階段 在SPV公司特許經營期滿后，將經

營權和所有權移交給政府。同時，政府要做好驗收和檢查工作，以保證田園綜合體項目的后續平穩運行。

4 政策建議

鑒于目前PPP模式尚未在田園綜合體建設中得到廣泛應用和實施，且田園綜合體本身具有與普通基礎設施建設不同的特點，要真正將PPP模式融入田園綜合體的建設中，以下幾點則是須要考慮的：首先，積極推進試點工作，鼓勵進行田園綜合體的PPP項目試點。國家可出臺相關政策對PPP模式在田園綜合體中的應用和推廣提供一定支持，同時跟進有關試點項目，及時記錄和反思項目實施中存在的問題，并提出改進建議。其次，堅持以人為本，把握建設特色。采用PPP模式建設田園綜合體的最終目標是實現鄉村振興，真正讓農民富起來，因此在進行項目建設的時候可支持村民入股，讓村民在項目中受益。同時也要提高對項目公司的審核標準，不可在建設過程中因為盲目追求利益而失去田園的特色，危害村民的利益。再次，建立有效的風險分擔機制。風險分擔是PPP模式在準備階段要考慮的重要問題[20]。而田園綜合體的PPP項目更是投資規模大，收益回報期長，項目結構復雜，因此做好風險分擔的協商就顯得尤為重要。政府有必要建立起一套完善的風險分擔機制，對于項目公司的風險承受能力和安全性進行系統的考量分析。同時要對政府和企業之間的風險進行合理的分配，以保障項目的順利實施。最后，充分利用鄉村土地資源，調動村民參與的熱情。在項目公司對田園綜合體有了合理的規劃后，政府可以考慮適當放寬土地使用的限制，充分利用土地資源，做好整體規劃和布局，為田園綜合體的建設助力。同時鼓勵村民出資，既可增加村民參與建設的積極性，為田園綜合體的后續發展鋪平道路，又可緩解融資問題，這也是建設田園綜合體的有效途徑。

5 結論與展望

田園綜合體的建設是我國解決“三農”問題和實施鄉村振興戰略的重點工作，理應成為鄉村振興戰略的主平臺，成為農民脫貧的新模式。但其推行時間不長，尚屬于一種新興事物，在建設過程中可能存在的問題和遭遇的瓶頸是應當重點關注的命題。本研究從田園綜合體的融資方式入手，將近年來在公共建設領域中卓有成效的PPP模式引入田園綜合體的建設，旨在為田園綜合體探尋一種最為有效的融資模式。本研究對PPP模式在田園綜合體中的必要性、可行性進行了闡述，同時分析了PPP項目在田園綜合體建設中的運作模式，也與之前的必要性及可行性互相印證。

將PPP模式融入田園綜合體建設，既為田園綜合體的建設提供了一種新思路，為政府解決農村農民問題開辟了一條新途徑，也是鄉村振興戰略實施的有效手段。田園綜合體的PPP支持模式激發了政府主體的引導作用與社會資本的參與熱情，讓農民受益，為鄉村建設注入新的活力。另外，PPP模式還可以在鄉村振興戰略中發揮更大的作用。政府應當積極引導，將各種政策工具有機地結合起來，形成相對完善的政策工具體系，可以通過產業基金、資產證券化等多種方式進行創新性的融資模式研究，在具體形式上不斷創新，構建PPP模式的良性運作機制。將PPP模式與更多農村建設的關鍵領域結合起來，更有效地發揮PPP模式在一系列農村基礎設施治理中的作用，助力鄉村振興戰略。

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