京津冀協同發展的歷程與未來展望

致雯

摘要：京津冀地區是中國區域經濟格局當中的東部核心地區。中華人民共和國成立70年來，京津冀區域的協同發展具有特殊的意義。2014年京津冀協同發展戰略的提出，是中華人民共和國成立70年來該區域的分工與合作的延續，對未來中國的區域協調發展戰略具有重大的、關鍵性的影響。京津冀協同發展是事關中國經濟未來走勢的重大國家戰略，發展中的機遇和挑戰并存，應抓住機遇，迎接挑戰，在新的形勢下，找準新方位，加快發展。

關鍵詞：京津冀協同發展;區域經濟;國家戰略

中圖分類號：F293 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2019）09-0014-19 收稿日期：2019-08-10

京津冀地區是中國區域經濟格局當中的東部核心地區。中華人民共和國成立70年來，京津冀區域的協同發展具有特殊的意義。

1歷程回顧：從區域合作到協同發展

2014年京津冀協同發展戰略的提出，是中華人民共和國成立70年來該區域的分工與合作的延續，對未來中國的區域協調發展戰略具有重大的、關鍵性的影響。

1.1中華人民共和國成立到實施改革開放

從中華人民共和國成立到1978年，京津冀地區的行政區劃進行過較大幅度的調整，對區域發展產生了深遠的影響。中華人民共和國的首都設在北京，為了首都發展建設的需要，北京的行政區域不斷擴展。1958年3月國務院批準將河北省的通縣、順義、大興、良鄉、房山5個縣和通州市劃歸北京市管轄。10月，又將河北省的懷柔、密云、平谷、延慶4個縣劃歸北京市。至此，北京基本形成現在的市域范圍。天津是北方的商業和工業中心。在1968年重新成為直轄市之前，天津是河北省的省會城市。在“文化大革命”時期，受政治局勢的影響，天津直轄，河北省選擇了石家莊作為省會。從新中國成立到改革開放的28年中，在高度計劃經濟管理體制下，行政分割的態勢主導了京津冀的經濟發展與區域合作。中華人民共和國成立初期，由于人、財、物嚴重不足，城市建設與發展主要是圍繞工業建設有重點、有步驟地進行。在1958-1967年天津市作為河北省省會期間，從帶動全省工業發展的目標出發，將一批鋼鐵、制藥、紡織、膠片等行業的工廠遷出，為河北省打下了一定的工業基礎，也在一定程度上造成了天津市與河北省的產業同構。20世紀70年代，北京從建立自成體系的工業體系出發，投資建設了燕山石化等大型化工企業，擴建了石景山鋼鐵廠等大型項目，北京市與天津市及河北省產業逐步趨于雷同，最嚴重時產業結構的相似系數超過90%。

1.2改革開放后的競爭與合作

改革開放初期，順應經濟發展的需要，京津冀地區開始探尋從競爭走向合作的途徑。由于經濟體制改革和市場經濟體制的確立，省、市、縣等地方行政區成為經濟發展的主體，各地區之間的關系更多地表現為區域競爭的關系。這種區域經濟的競爭促進了地方經濟的發展，也使地方保護主義逐漸抬頭。從區域經濟發展的目標出發，克服區域競爭帶來的弊端，走區域合作的道路就成為必然選擇。20世紀80年代初，京津冀地區成立了全國最早的區域協作組織——華北地區經濟技術協作會，通過高層會商，以物資交流作為主要的協作內容，進行地區間的物資調劑，并鼓勵企業之間開展橫向經濟聯合。例如，北京與河北環京地市合作建立了肉蛋菜等生活資料供應基地和純堿、生鐵等生產資料基地。

基礎設施的合作是區域合作邁向高級階段的主要標志。2000年，北京和天津機場實現了中國民航跨區域的機場首次聯合。2002年，北京與天津港口開始直通，實現了港口功能一體化。2004年，在國家發展和改革委員會的組織協調下，京津冀三省市就推進區域合作和發展達成了“廊坊共識”。2005年國務院批準在曹妃甸建設一個具有國際先進水平的鋼鐵聯合企業，作為首鋼搬遷的載體及京津冀都市圈乃至全國的重化工基地和能源樞紐港。

1.3京津冀都市圈和首都圈的提出

2005年天津濱海新區開發開放開始加速，天津市在推進與環渤海地區各省市的區域合作中，出臺了若干具體的政策。2008年，京津城際列車的開通，使京津的同城化進人新的實施階段，也為京津區域合作向新的領域推進創造了條件。2009年，北京市為打破資源環境的制約，提出要發揮科技創新和綜合服務優勢，通過加強與河北、天津的區域經濟聯系，加快交通、能源、水資源、生態保護、旅游等方面的發展。2009年5月，京津冀交通部門簽訂了《京津冀交通一體化合作備忘錄》，2010年5月，京津冀的規劃部門共同簽訂了《關于建立京津冀兩市一省城鄉規劃協調機制框架協議》，另外，京津冀旅游部門共同參與編制的《環渤海區域旅游發展總體規劃》《京杭大運河國家旅游線路總體規劃》《泛金海湖京津冀金三角旅游規劃》等一系列規劃，都對京津冀的區域合作起到了推動作用。

1.4協同發展新階段

黨的十八大召開以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視和強力推進京津冀一體化的發展。習近平總書記做出了一系列的重要講話和指示，突出強調京津冀地區要加強頂層設計，建立起科學的長效機制，走出一條目標同向、措施一體、作用互補、利益相連的路子來。

2014年2月26日，習近平總書記在北京考察并發表重要講話，提出京津冀協同發展戰略。同年，國務院成立京津冀協同發展領導小組，為京津冀協同發展提供了組織上的保障。2015年4月底，中共中央政治局審議通過《京津冀協同發展規劃綱要》，明確了京津冀整體和京津冀三地各自的發展定位，明確了布局思路和空間骨架，明確了以有序疏解北京非首都功能為京津冀協同發展戰略的核心，以交通、生態環保、產業為率先突破的重點領域，提出促進基本公共服務均等化是推動京津冀協同發展不可或缺的重要內容，頂層設計初步完成。2016年3月的“十三五”規劃指出，要以區域發展總體戰略為基礎，以“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展為引領構建我國區域發展新格局。同年，通州北京城市副中心的建設開始啟動。

2017年4月1日，中共中央、國務院決定設立雄安新區。這是以習近平同志為核心的黨中央深入推進京津冀協同發展作出的一項重大決策部署，是繼深圳經濟特區和上海浦東新區之后又一具有全國意義的新區。雄安新區的規劃綱要已經于2018年4月公布。規劃藍圖充分體現了雄安新區的國際水平和中國特色，是中央關于雄安新區“千年大計”的具體體現。

2京津冀協同發展的機遇與方向

京津冀協同發展是事關中國經濟未來走勢的重大國家戰略，發展中的機遇和挑戰并存，應抓住機遇，迎接挑戰，在新的形勢下，找準新方位，加快發展。

2.1京津冀協同發展的機遇與問題

京津冀協同發展對于北京、天津和河北都是機遇大于挑戰。

其一，人口疏解與功能疏解并行，京津冀協同發展的關鍵，在于抓住疏解北京非首都功能的“牛鼻子”，推進京津冀協同發展。北京發展需要減負，但如何減、有沒有決心減，始終困擾著決策者。北京當前的問題更多的是存量問題，只有人口疏解與功能疏解同步進行，才能從根本上解決問題。

其二，產業轉移與產業引入并重。進一步推動產業的有序轉移和優化配置，是京津冀協同發展的重要任務之一。產業轉移的目的是讓主要城市——北京、天津的產業結構更加優化，企業也能更好地發展。如果因為轉移而把產業做死了，就背離了產業轉移的目的。我們從產業價值鏈的角度和區域專業化分工的方向來看產業轉移，中心城市發揮知識、技術、人才等高端要素資源集聚的優勢，專注于發展高新技術產業的發展，是其必然的選擇。把一般制造業、部分生產性服務業、部分陸路物流等產業北靠和南移，是環京津地區的產業發展的主要途徑。產業轉移和產業引入相結合，是京津冀三個地區共同的事業。應當在供給側結構性改革的戰略指引下，通過產業轉出去除京津兩市的冗余功能，通過產業引入補齊京津冀的產業發展的短板。

其三，交通建設和大氣治理一體化。將交通一體化作為京津冀協同發展先行領域，強調加快構建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互聯互通綜合交通網絡。將交通基礎設施建設作為京津冀協同發展的突破口，加快高速公路、高鐵和軌道交通的建設和銜接，服務三地之間的要素流動，是京津冀協同發展的最大機遇之一。

加強生態環境保護合作，啟動大氣污染聯防聯控機制。大面積的霧霾天氣治理給京津冀協同發展提出了最緊迫的課題，生態環境的共享性和不可分割性決定了霧霾天氣等環境污染問題的治理必須加強區域合作。以大氣污染聯合治理為契機，京津冀應加強水資源保護和治理、清潔能源使用等領域的合作，為京津冀的發展提供堅實的生態保障。

2.2行政部門的空間分布調整

其一，北京政治中心與政府機關分布。政治中心是首都的最基本的定位，疏解非首都功能是保障政治功能有效實現的重要途徑。北京聚集了中央行政部門和北京市行政部門兩類行政資源。中央部門包括中央黨群機關（中國共產黨中央機關、全國人大機關、政協全國委員會機關、最高人民法院、最高人民檢察院、各民主黨派和工商聯中央機關、中央黨群機關參照公務員法管理人民團體和群眾團體、中央黨群機關參照公務員法管理事業單位）和中央國家行政機關及其直屬機構（國務院辦公廳、國務院組成部門、國務院直屬特設機構、國務院直屬機構、國務院部委管理的國家局、國務院議事機構、中央國家行政機關直屬機構和派出機構、國務院系統參照公務員法管理事業單位），中央部門主要分布在以西城區為核心的首都功能核心區。相應地，北京市也擁有龐大的行政系統，包括北京市的“四套班子”、市屬委辦局及由其管理的事業單位等，這些部門主要集中在東城區和西城區的首都功能核心區，同時在海淀、朝陽、豐臺等區域也有零星分布。疏解非首都功能，當務之急是調整好行政系統的區域分布。因為在當前經濟社會轉型時期，行政資源的配置是影響區域發展格局的重要因素，在有些時候甚至能夠起到決定性的作用。

其二，城市副中心和中央行政辦公區的空間布局。北京城市布局的單中心頑疾，早就被規劃部門所認識，但是，從單中心到多中心需要一個過程，需要有一個副中心發展的過程。因此，功能疏解以來的通州城市副中心建設，能夠有效平衡超大城市的集聚效應和擴散效應，緩解城市的人口壓力，疏散冗余功能，促進城市向真正的多中心發展。從國際大都市的發展經驗看，一個循序漸進、產城融合、設施先行、服務配套，具有充足產業支撐的城市副中心，可以有效緩解中心城區的“城市病”。日本東京、法國巴黎等，都是采取這樣的方式。結合中國首都的實際情況，從中國整體和北京市的發展現狀出發，通過改造大都市型首都模式，發展嵌入型的中央辦公區，是可以通過改造舊城、疏解功能做到的，是低成本改造可以達到的目標。

2.3雄安新區建設

雄安新區的建立，是在中國實現“兩個一百年目標”的關鍵時期，承擔著引領中國發展的新的歷史使命，雄安新區將奠定中國全面發展“千年大計”的發展基業。

其一，戰略定位。根據中央對雄安新區的戰略定位，建設綠色生態宜居新城區是雄安新區的戰略定位的第一目標，綠色生態宜居新城區主要體現生態優先、綠色發展的理念。要實現高質量發展，把創新作為發展的第一動力，布局一批國家級創新平臺，是產業發展的重要步驟。根據規劃，雄安新區要集中承接北京非首都功能疏解，發揮對河北省乃至京津冀地區的輻射帶動作用，提升區域公共服務的整體水平。雄安新區還是全方位開放的典型，是國家為擴大開放建設的示范區。

其二，產業發展與空間布局。從國際城市百年發展中可以看到：建設集中承載區，是城市發展的一般規律，也是區域創新的成功經驗。未來，可以把雄安新區看作是北京城的一個巨大的反磁力中心，與北京形成向心力與離心力的博弈，經過一段較長時間的發展，實現北京與雄安的協同與優化。雄安新區在城市發展上的創新之處，在于它與北京中心城區、通州城市副中心在功能上的分工和錯位發展。北京城市功能的特點，是行政功能和公共服務功能疊加性聚集。對行政功能以及部分對集聚發展要求較高的產業環節，采用集中疏解的方式，可以有效發揮規模效益，起到市場起不到的作用。天津的優勢在于現代制造業與現代科技產業的結合，形成一個先進的國家制造業中心城市。雄安新區如果與京津形成等邊的第三極，通過國家的重點投入創造出本身的城市聚集特點，對京津冀協同發展的促進作用將更加顯著。

3未來發展之展望

3.1金融功能的強化

京津冀協同發展的一個十分關鍵的問題，是該區域金融功能的優化問題。金融管理功能是首都功能的重要支撐，發展金融業是引領北京產業結構轉型升級，實現高端服務業優化發展的主要途徑。北京金融業的產值2017年達到4634.5億元，占GDP的比重為16.6%，對經濟增長貢獻率達到17.6%，實現三級稅收占全市的36.4%。金融業已成為北京經濟增長的第一支柱產業和財政收入的第一大戶。建議重新審視金融行業在京津冀的空間分布，進一步提升北京的金融管理功能，實現北京一金融管理、天津一離岸金融、河北一普惠金融的空間布局。

3.2基本公共服務功能的優化

首先，北京科學研究基地遷至懷柔、昌平、密云等地區的行動已經啟動，未來在懷柔、昌平、密云等地培育研發服務和技術服務產業已成定局。推動中關村科技園等科學研究基地跨地區合作，包括中關村與天津市、中關村與河北相關市縣的合作都已經有很大進展，中關村與河北唐山市、承德市、廊坊市、保定市建立了戰略合作關系，中關村海淀園在秦皇島市建立了分園等。下一步的關鍵是實現中關村與雄安新區的合作，推進中關村在雄安建設研發服務和高新技術產業聚集區。隨著中關村協同創新服務平臺資源整合和服務的不斷深入，將逐漸吸引北京市以及京津冀地區高校和科研院所等創新服務資源加盟，服務范圍也將從中關村核心區擴展至整個北京市乃至京津冀地區，打造京津冀一體化協同創新服務平臺，帶動區域創新能力提升，推動區域經濟發展。

其次，北京地區和天津地區的醫療衛生資源分布密集，探索京津冀三?。ㄊ校┽t療合作，改善河北省的醫療條件與水平，也是推動本地就醫，緩解首都擁堵的有效途徑。當然，醫療資源的疏解更應放在京津冀協同發展的大框架中，逐步培養一批承接和發展優質社會公共服務功能的節點城市。

再次，推動養老機構向中心城外疏解。目前，養老產業已成為西方發達國家的戰略性支柱產業和新的經濟增長點，西方國家的老年人消費總額平均占到其國家消費總額的20%以上。按照目前北京的戶籍人口規模，北京市的養老產業潛在市場規模2020年將接近1000億元，市場空間十分廣闊。依此類推，天津將接近800億元，河北將會超過3000億元。如何把京津冀5000億元的大市場經營好？這是一個能否抓住重大市場機遇的問題。那種主張北京老人去河北養老的主張是很難行得通的，而吸引北京的養老產業投資發展河北的養老產業、為河北老人服務，才是一條正確的路徑。

3.3城市與產業發展的新思路

多中心的城市空間結構是京津冀未來絕大多數城市要遵循的發展規律。北京等大城市病的主要原因是城市的單中心的空間結構，新城市的規劃需要從根本上改變這種單中心的規劃思路，從多中心的或者組合型的城市出發，以快速交通工具聯結各個區域，避免“大城市病”和“中小城市病”的并發。規劃建設城市的副中心以及微中心，分別涵蓋醫療、高校、會展、休閑等幾個方面。具體而言，首先修建便捷的城市與郊區聯系的交通體系，以輕軌快線為主。繼而建設配套的生活服務設施，給予稅收方面的補貼和用地方面的政策優惠，提高副中心和微中心地區的自然吸引力。

建設具有可持續發展能力的生態城市，應該是京津冀城市發展的主要方向。發展綠色產業，提倡綠色建筑，提升環境質量，實現生態安全。根據建設世界級城市群的要求，明確各級城市的區位、職能、性質，明確分工協作和發展方向，通過優化布局和環境，克服大城市的人口向心力。

關于產業發展的新思路，京津冀地區的產業協同發展的主要問題是京津與河北的產業發展技術水平落差過大。因此，京津冀地區產業發展應當以縮小河北與京津的產業發展差距為主要目標，通過集聚科研院所和發展高端高新產業，打造一批高水平的創新創業載體，吸引高新技術企業集聚，建設集技術研發和轉移交易、成果孵化轉化、產城融合的創新引領區和綜合改革試驗區。

實現這個目標，就要推進產業轉移。那么如何才能不把轉移的企業“做死”，就顯得十分重要。建議要完善對企業轉移的政策保護，鼓勵轉移，加強服務，解決轉移中碰到的問題;在資源供給、土地、能源、用工等方面都要有保障，幫助企業降低生產成本;營造發展環境，在同類企業聚集在同一個地域的前提下，使企業的生產聯系得到加強，相互協作得到提升。產業轉移的重要機遇在于這種轉移將促進產業的集群化發展。北京和天津的企業向周邊河北相關市縣的轉移過程當中，形成產業集群、構建新的產業園區是必然要求。

3.4協同發展中的區域合作邁向新高度

首先，加快北京公共服務的疏解。我們不能把疏解等同于搬遷，實際上，某一類機構的疏解應該更多地表現為在空間的重新分布。北京可以選擇一部分城市試點，投資當地公共服務，制定相關政策，鼓勵北京的醫院和學校等優質公共服務資源延伸到周邊區域，迅速提升這些地區的公共服務水平。

其次，建立區域一體化的交通設施，加強北京、天津與河北省的公路、軌道交通銜接。根據目前的政策思路，打通公路的斷頭路已經完成，雄安新區到北京的城鐵已經開工，面向京津冀的北京大興國際機場即將投入使用，把區域合作推向新的高度已經具備了很好的條件。

再次，規劃建設中心城市周邊的微中心十分重要。鼓勵一批企業總部、文化創意、健康醫療、教育科研等產業參與微中心建設，實行一個總部承擔一個微中心建設的模式，同時選擇軌道交通線串聯起一批中小城市、微中心、產業園區、特色小鎮等。建議著力建設一系列帶有專業鎮性質的微中心，按由點及面的次序推進北京非首都功能的疏解和京津冀協同發展。