堅持黨的領導下依法推進黨政機構合署改革

摘 要 十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機構改革的決定》明確指出，“黨的有關機構可以同職能相近、聯系緊密的其他部門統籌設置，實行合并設立或合署辦公，整合優化力量和資源，發揮綜合效益”。 深化黨政機構合署改革，是黨中央通過黨政合署方式強化黨在國家機構中的領導地位，進一步理順黨政機構職責關系，構建統一高效協作的領導體制的破題之舉。本文認為順利完成黨政機構合署改革任務，必須牢牢把握國家治理體系和治理能力現代化的時代要求，把堅持黨的領導和依法治國貫穿始終，確保改革部署落實到位，各項工作有序推進。

關鍵詞 黨政機構合署 國家治理 依法治國

作者簡介：賈國磊，四川大學博士研究生，研究方向：憲法學、行政法學等。

中圖分類號：D262 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.10.051

一、堅持傳承創新，在合署改革中體現國家治理體系和治理能力現代化新要求

國家治理體系和治理能力現代化是一個國家制度和制度執行能力的集中體現，其最終目標是實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化和法治化。 進入新時代，以習近平同志為核心的黨中央，把握新特點、直面新變化、解決新問題，針對黨和國家機構設置和職能配置存在的不合理、不適應等情況，直面矛盾問題，將改革進行到底。與以往不同的是，此次黨和國家機構改革的內容涉及黨政軍群各個方面以及中央與地方各個層級，影響范圍廣、調整力度大、觸及利益深，充分體現了黨中央推進國家治理體系和治理能力現代化的堅定決心。 深化黨政機構合署改革，是黨中央通過黨政合署方式強化黨在國家機構中的領導地位，進一步理順黨政機構職責關系，構建統一高效協作的領導體制的破題之舉，也是適應新時代國家治理體系與治理能力現代化要求的具體實踐。當前，要把中央的改革部署落到實處，需要準確理解黨政合署的內涵、性質和任務，系統梳理黨政機構合署的運行歷史，在傳承的基礎上完成實踐創新。

黨政機構合署，又稱黨政機構合署辦公體制，或稱“一個機構，兩塊牌子”，是為實現組織機構的職能優化與效能提升，將具有關聯、交叉或重疊的機構集中在一起辦公，對外以不同的名義使用相應名稱，對內實行統一指揮調度的組織形式。黨政機構合署辦公作為當代中國政治體制下的一種機構組織形式，存在于中央和地方各級黨政機關、人民團體、企事業單位中。職責相近的黨政機關實行合署辦公有助于破解黨政機構職責重合雷同、分工不清、冗員過多等問題，有利于精簡辦事流程，提高辦事效能。實行黨政合署辦公后，部門機構數量減少，但質量功能卻得到優化，很多服務流程從“跑冤枉路”到“一步到位”，很多管理事務從“九龍治水”到“一治到底”。

從歷史上看，新中國成立后黨政機構合署辦公最早是在黨委和政府的監督部門中實行。1952年中共中央《關于加強紀律檢查工作的指示》中明確指出，“各級黨委的紀律檢查委員會與各級人民監察委員會可酌情實行合署辦公，分工協作，互相輔助，加強聯系，做好工作。” 繼中央實行合署辦公后，1953年安徽省率先試行省委紀律檢查委員會與省人民監察委員會合署辦公。盡管該做法未在全國鋪開，但也開創了地方黨政合署的先河。 1993年，幾經分合后，中央紀委和國家監察部再次實現合署，且合署辦公模式一直延續至2018年黨和國家機構改革前夕。在地方實踐中，廣東、北京、上海等地黨政合署辦公體制的改革與探索走在了全國前列，并取得了很多有益經驗。此次黨政機構合署改革的涉及范圍更廣、更深，涉及部門不再局限于黨的紀檢部門和政府監察部門，而是在前期廣東順德等地的大部制改革試點基礎上，在全國范圍內根據地方實際進行拓展和完善。

二、堅持黨的領導，在合署改革中體現黨的領導力

中國特色社會主義性質的鮮明特征是堅持中國共產黨的領導，黨的全面領導是深化黨和國家機構改革的根本保證。 中共十九屆三中全會提出，深化黨和國家機構改革的首要任務是要確保黨的領導“全覆蓋”，最終目標是形成“總攬全局、協調各方的黨的領導體系，職責明確、依法行政的政府治理體系”。 在黨政機構合署改革過程中，要充分考慮黨的權力和政府權力的銜接問題，既強化黨的機構作為領導者、決策者的地位，又有效整合優化力量和資源，發揮綜合效益，最大限度避免職能交叉、推諉扯皮、政出多門、多頭管理等現象。

在我國，黨政合署具有雙重屬性，即既要體現黨的領導，又要實行行政管理。黨的領導與行政管理兩種屬性不相矛盾、而是相互統一的。主要體現為：一是在部門職責權限上具有關聯關系。實行黨政合署辦公的單位一般都是黨委、政府存在職能交叉的部門，這些黨委或政府部門在職責權限上具有一定的關聯度或重疊性。例如黨委紀檢部門和政府監察部門都負責紀律監督工作，其對象大部分是黨員干部;黨委辦公室機構和政府辦公室機構都是綜合協調部門，承擔著會議、文書、參謀、接待等輔助性工作。二是在部門職責權限上具有指導關系。在職能相近的黨的工作部門與政府部門之間，由黨組織指導、協調、支持政府部門的工作。例如，黨的統戰部門是黨領導統一戰線的職能部門，負責指導民族、宗教、港澳臺僑等國家機關的工作。三是在部門職責權限上具有監督關系。由黨組織監督政府部門的工作。例如，黨的政法委員會是黨委領導政法工作的職能部門，負責指導和監督公檢法司等多個國家機關的工作。

黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。在黨政機構合署改革中，要突出黨的領導地位，從體制、思想、組織等各個方面體現領導力。具體而言，一是要在體制上體現領導力。加強黨的全面領導，首先要加強黨對涉及全局重大工作的集中統一領導。在黨政機構合署改革中，必須堅持這一原則，各級政府機構要自己自覺接受同級黨委（黨組）領導，處理好執政與行政的關系，強化黨的領導力與政府執行力。二是要在思想上體現領導力。所有黨政干部要增強“四個意識”，自覺在思想上政治上與習近平同志為核心的黨中央保持高度一致，深刻認識堅持黨的領導是推進黨和國家機構改革的核心任務和關鍵所在，不折不扣貫徹落實中央關于機構改革所作出的決策部署。 三是要在組織上體現領導力。要優化黨政軍群各類機構中黨的組織設置，明確和強化黨的組織在同級組織中的領導地位。中央和地方各級國家機關、企事業單位、社會組織等都必須在黨的統一領導下，各司其職、各盡其責，確保政令暢通、運行高效。

三、堅持依法治國，在合署改革中體現法治原則

依法治國是實現國家治理體系與治理能力現代化的重要保障。習近平總書記指出，“改革和法治如鳥之兩翼、車之兩輪。政府職能轉變到哪一步，法治建設就要跟進到哪一步”。在深化黨和國家機構改革進程中，以法律明文規定來規范和確認黨政合署中相應機構的職權職責是促進黨政合署后機構規范高效運行的必由之路。 現階段黨政機關探索合署辦公，突破了當下行政組織法理論中的行政主體理論，為行政立法、行政執法、行政監督和行政救濟體制帶來了深刻變革。堅持法治原則，完善機構組織法依據，厘清合署機構的法定職責和范圍，明確黨政機構合署后的法律責任界定與承擔，有助于改革沿著法治軌道有序推進。

完善機構組織法，明確職權范圍，讓黨政合署機構產生于法有據。在我國，涉及國家機構組織的設立或調整等重大事項，都有明確的法律創設和規范流程，這些法律規范一般被統稱為“組織法”。機構組織法是規定機構權責、組織、人員等法律規范的總稱，內容涉及機構的性質、地位、設立、變動、職權、編制等。機構職權和管轄范圍法定化不足的問題在我國長期存在，相關法律條文對機構設置的規定相對較少，已成為制約機構合署辦公規范運行的主要因素。需要注意的是，在機構合署辦公推進過程中，不僅需要防止出現職責真空和履行無據，還需要處理好新舊機關管理事務銜接關系，實現權責同步明確，改革有序推進。因此，對新設立的黨政合署機構，需要通過法律方式對機構的職能、權限、程序、責任等問題予以明確，讓機構的成立和運轉有法可依，從產生伊始就“師出有名”。對既有機構職權的調整，需要保證其具備合法性和穩定性，防止出現原有法律已明確的組織機構與此次黨政機構改革中新產生機構在主管權限、管理范圍存在不一致的地方，避免出現管理缺位、利益爭奪、推諉扯皮等問題。 2018年4月27日《全國人民代表大會常務委員會關于國務院機構改革涉及法律規定的行政機關職責調整問題的決定》就是由國家最高權力機關對行政機關的職權職責和工作范圍進行規范和明確，為行政機關依法履職提供了法律依據，充分體現了依法治國、依法行政原則在國家機構設置和職能配置優化過程中的實踐運用。

厘清法律責任，完善救濟途徑，讓黨政合署運行依法而為。《深化黨和國家機構改革方案》明確提出“推進職責相近的黨政機關合并設立或合署辦公”，合署合并后黨的工作機關可以聯合行政機關參與公共事務的管理并行使國家公權力。那么，黨的工作機關能否作為行政復議被申請人或者行政訴訟被告被追究法律責任？立法和司法層面都沒有作出明確規定。例如，根據改革要求，公務員局合并到黨的組織部門以后，今后以黨的組織部門名義進行公務員招聘，或者是在公務員管理中發生法律糾紛，應該如何解決？黨的組織部門能否成為被告？如若不能，又有哪些救濟渠道可以保障利益受損方或者行政相對人的權利，這些問題都需要進一步明確和完善。針對合署后黨政機構對外作出影響相對人利益的責任追究問題，筆者認為：第一，機構的“黨”或“政”序列不應當成為判斷一個組織是否可以成為行政主體的關鍵因素，而應當看該組織是否以自己的名義行使了行政權。一般而言，應由行使職權的行政機構來承擔責任。但如果黨內機構事實上就是以自己名義行使了行政權的，那么可以依照《行政訴訟法》的規定，將其視為授權組織，納入到行政訴訟之中。否則的話，行政相對人的救濟權將難以得到保障。第二，黨內機構既然加掛了行政機關名稱的牌子，如需作出行政行為的，應當以該行政機關的名義作出，而不宜以黨內機構的名義作出。這樣既能實現現有法律制度與機構改革方案的有機銜接，還可以避免一些地方以黨內機構名義行使職權而規避法律責任的現象。

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