礦業(yè)權重疊的法律問題及解決機制

郭琳琳 杜雪明

摘 要 重疊性礦產資源在目前已探明礦產資源中數量較多，按照現行法律，作為一種用益物權，由于礦業(yè)權的不兼容性，故不能同時設定兩個及以上礦業(yè)權。《礦產資源法》中也未對此作出明確規(guī)定，導致實踐中重疊性礦產資源在開發(fā)利用過程中經常出現諸如安全生產事故、管理混亂、不合理利用等問題。為此，本文認為法律層面加快解決礦業(yè)權重疊問題，明確規(guī)定礦業(yè)權重疊并規(guī)范相應的管理辦法，是解決重疊性礦產資源開發(fā)的主要途徑。

關鍵詞 礦業(yè)權 重疊 物權 市場

作者簡介：郭琳琳、杜雪明，自然資源部咨詢研究中心。

中圖分類號：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.10.013

一、礦業(yè)權重疊的法律現狀

礦業(yè)權重疊旨在描述同一礦區(qū)平面范圍內立體投影下存在不同種類的礦產，基于這些不同種類礦產形成各自獨立的礦業(yè)權，即由于礦產重疊而形成的礦業(yè)權重疊。 現實較為常見的礦業(yè)權重疊主要表現為兩個或兩個以上礦種在不同資源層的重疊現象。由于我國已探明礦產儲量中包含大量重疊性礦產，因而在實踐開發(fā)中因礦業(yè)權重疊而出現的問題比較多。從法律角度看，重疊性礦業(yè)權如何分配、如何實現權利價值，不僅關系到經濟問題，同時還關乎生態(tài)環(huán)境問題。然而實踐中對重疊性礦產資源的處理并未形成一套完善的管理措施。

現行調整礦業(yè)權基本法律主要有《物權法》和《礦產資源法》。《物權法》作為民法基本法將礦業(yè)權定性為用益物權，同一用益物上可設置多個相互可容的用益物權，即以支配使用價值為目的，不兼容以同一使用目的而存在的用益物權，由此同一礦區(qū)內不能同時存在兩項以開采為目的的礦業(yè)權。而在《礦產資源法》（以下簡稱《礦法》）中，雖然對礦業(yè)權行使作了具體明確規(guī)范，但只針對單一礦業(yè)權行使而作出的規(guī)定并未直接承認礦業(yè)權重疊。同時，《礦法》第三十條規(guī)定：“在開采主要礦產的同時，對具有工業(yè)價值的共生和伴生礦產應當統一規(guī)劃，綜合開采，綜合利用，防止浪費……”由此，《礦法》在礦業(yè)權是否可重疊的問題上采用以民法思維為框架，以非經濟法思維為手段的立法方式，既回避了礦業(yè)權作為用益物權一旦發(fā)生重疊可能引發(fā)的理論悖論，同時又給實踐留出了空間。在《礦產資源開采登記有關規(guī)定》中也規(guī)定：“采礦登記管理機關在收到申請人報送的申請資料后，應組織對申請的礦區(qū)范圍內是否存在礦業(yè)權交叉重復情況以及礦產資源開發(fā)利用初步方案等進行審查。”由此，在傳統民法物權理念下，現行法律制度對礦業(yè)權重疊問題的調整是較為粗淺的，僅限于管理、利用層面，對于權利形成、權利范圍等問題均未涉及。

二、礦業(yè)權重疊法律調整缺失引發(fā)的突出問題

由于現行立法缺少對礦業(yè)權重疊的具體規(guī)范，導致實踐中開發(fā)利用重疊性礦產資源較為混亂，主要體現在：

（一）礦產開發(fā)利用引發(fā)糾紛

雖然《物權法》“一物一權”原則僅針對所有權，但對于用益物權，由于其不兼容性，故也遵循“一物一權”原則。在開發(fā)利用礦產資源過程中，同一礦區(qū)內勘查開發(fā)主體往往不止一個，尤其不同類型礦產發(fā)生重疊時，針對資源權屬問題極易發(fā)生糾紛。所謂“法律糾紛的產生源于產權界定不清晰，通過界定產權可以有效配置市場資源，從而使糾紛得以解決。” 但由于現行法律并未真正承認礦業(yè)權重疊，在勘查開發(fā)過程中發(fā)生權屬爭議則在所難免。

（二）勘查開發(fā)管理混亂

在礦產開發(fā)領域，雖然《物權法》并未真正承認礦業(yè)權重疊，但《礦法》對礦產資源的重疊卻存有認識。規(guī)定對共生礦和伴生礦的開發(fā)利用要采取統一規(guī)劃、綜合開采利用的基本原則，但對于該原則在《礦法》及其相關的法規(guī)、部門規(guī)章中均未作詳細規(guī)定，尤其是如何開發(fā)利用這樣具體的問題，并沒有出臺程序性的實施細則。這種抽象式立法，有關部門很難實施效率化管理，開發(fā)計劃部署、現場組織監(jiān)管等環(huán)節(jié)可能造成采取“因人而異”“因地制宜”的管理措施。

（三）勘查開發(fā)安全隱患尚且存在

近年來礦產資源開發(fā)領域繼續(xù)加大安全管理的投入力度，而針對礦產資源重疊，由于在立體投影層面形成的多種礦層，這一物理特性決定了勘查開發(fā)礦產資源過程應采取更加嚴密的安全保障措施來保障生產安全。但由于目前法律對礦業(yè)權重疊并未明確規(guī)定，所以在重疊性礦產資源實際開發(fā)過程中，對于生產安全的管理基于防患成本的考量，缺乏整體性的安全保護措施，給重疊性礦產資源的勘查開發(fā)留有巨大的安全隱患。

（四）礦產資源缺乏合理使用

長期以來我國經濟發(fā)展采取高能耗、粗放式路線，隨著改革開放的不斷深化，科學發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展理念逐步建立。但由于法律對礦業(yè)權重疊并未具體規(guī)定，且對于統一規(guī)劃、綜合開采利用也沒有給出具體規(guī)范，使得開采者在利益驅動下對共、伴生礦進行違法開采，對在下資源層的過度開采破壞在上資源層，即便是一體化開采政策，開采方也不一定能夠做到均衡開采。這種對礦產資源的不合理使用，對于我國這樣一個資源稟賦不甚豐富的國家而言，其損失不言而喻。

（五）利益分配失衡

礦業(yè)權重疊不僅涉及如何開采施工、如何效率化使用資源問題，落腳點將是利益如何分配問題。同一礦區(qū)內不同礦種的開發(fā)主體往往為了各自利益而不顧其他主體利益，缺乏合作開發(fā)精神。現行法律僅規(guī)定統一開發(fā)、綜合利用，但是對于怎樣利用、最終利益如何分配等核心問題卻未涉及，因而在重疊性礦產資源開發(fā)利用的過程中會出現基于利益分配而產生的糾紛。

三、礦業(yè)權重疊法律制度的構建思路

針對礦業(yè)權重疊制度，《礦產資源法》修訂可主要從以下幾個方面來構建：

（一）確立重疊性礦業(yè)權為特殊用益物權

礦業(yè)權作為不動產用益物權，是以地平面為基準而產生的權利，這種平面式的權利當然不可能在同一平面內存在兩個相同的用益物權。然而隨著科技進步，人類對世界的感知能力早已突破了地平面這樣的界限限制，在地下立體層面人類有能力探知，且這種地下立體層面也恰恰存在重疊性礦產，以同一地平面上登記的單一礦產開采權去挖掘該礦產立體層面以下的其他種類礦產，顯然是不合適的。而《物權法》難以解決這一問題的原因在于物權思維沒有與時俱進，隨著科技的發(fā)展還會出現其他類型權利是《物權法》難以調整的。然而，但凡法律都有例外，所謂“沒有例外的規(guī)則不是規(guī)則”，并非出現例外情況物權體系就會因此崩塌。現實中，重疊性礦產資源不開采與亂開采都與資源有序利用的思想相背離，用物權思維已很難解決實際問題。在法律經濟學看來，價值的實現是立法的基礎，能夠實現合法價值，就應該為其提供法律供給。 所以《礦法》修改時，可確認重疊性礦業(yè)權，將其作為《物權法》中用益物權的例外規(guī)定對待，礦法實施細則可進一步規(guī)定詳細的操作規(guī)則。

（二）確立優(yōu)先權規(guī)則

優(yōu)先權是兩項以上權利發(fā)生沖突時確認順位的基本規(guī)則，礦法修改可主要確立三項機制：一是法律順位優(yōu)先機制。法律順位在《物權法》中有明確規(guī)定，同一用益物上設定的兩項權利，設立在先的優(yōu)于設立在后的權利。因此，應規(guī)定成立在前的礦業(yè)權優(yōu)于成立在后的礦業(yè)權，亦利于抵押權實現。二是勘查開發(fā)優(yōu)先機制。對于在同一平面立體投影下存在的兩個礦業(yè)權怎樣開采，不僅是技術問題，同時也是法律問題，要保證先實施者的基本利益。對于重疊礦業(yè)權同時產生的，亦或兩個不同種類礦產資源暫時未開采的，應堅持“先易后難”原則，由易于開采者先行開采。 三是礦業(yè)權受讓優(yōu)先機制。重疊礦業(yè)權轉讓時，由于同屬地殼的一個結構層內，出于對礦產結構保護，在其中一個礦業(yè)權主體轉讓礦業(yè)權時，與之重疊的礦業(yè)權主體在同等條件下享有優(yōu)先受讓權。這里的同等條件不應僅限定于價格，還應綜合考慮開采條件、開采資質等因素。

（三）建立共同開發(fā)機制

在交易成本為零的世界里，無論財產權的原始界定如何，交易雙方僅通過相互協商就可以實現資源的最有效率應用。 即產權同歸一人，資源利用效率可達最大。針對礦業(yè)權重疊，如果不同種類礦業(yè)權人各自經營，不僅在經營理念、管理方式上會有重大差異，而且不同礦業(yè)權人之間的相互拆臺、互不配合也會帶來資源浪費，同時可能誘發(fā)安全事故。所以，礦法應確立共同開發(fā)機制和規(guī)則，實現高效安全開采。要允許開發(fā)主體間相互參股、入股，鼓勵多權利主體合為一個權利主體，共享開發(fā)收益，進一步實現綜合開發(fā)礦產資源。

（四）完善二級市場

由于重疊性礦產資源開發(fā)目前集中暴露出的資源浪費、破壞性開采、生產安全等問題。在選擇開發(fā)自然資源與保護生態(tài)之間如何確定平衡點，須要法律制度給予明確界定。重疊性礦產資源的開發(fā)，仍要遵循不損害環(huán)境的原則。通過完善礦業(yè)權二級市場建設，規(guī)定重疊性礦業(yè)權可在市場內自由交易;其次對于開采條件達不到生態(tài)開采標準的，應當強制其在市場中交易，由有實力的開采者進行開采;最后對交易條件作出限制，凡是不符合綠色生態(tài)化開采的主體，即使有經濟實力也不能購買。

（五）完善利益分配機制

重疊性礦產資源開發(fā)由于比單一礦產資源可能產生更多利益，所以參與利益分配的主體較多，產生糾紛的幾率較大。因此，要完善利益分配機制以實現分配正義。重點包括：一是價值評估機制。通過完善重疊性礦產資源的價值評估、價值實現的法律程序，以使重疊性礦產資源的開發(fā)主體獲得更多正當利益。二是生態(tài)補償機制。因開發(fā)礦產資源而破壞生態(tài)的行為，應當補償并恢復生態(tài)，現行法律對生態(tài)恢復費用收取尚未建立完善措施，故應加強生態(tài)補償機制建設。三是利益調節(jié)機制。要對稅費收取給予明確規(guī)定，一方面避免國家損失，另一方面對資源開發(fā)者收益起到調節(jié)作用。

四、結語

礦業(yè)權作為用益物權，多個不相容的用益物權不可能出現重疊現象。《礦產資源法》并對礦業(yè)權重疊僅規(guī)定了統一管理、綜合利用這樣的抽象條款，導致實踐中重疊性礦產資源開發(fā)沒有統一的程序性做法，從而衍生出各種糾紛、資源浪費、利益分配不均等現實問題。因此，礦法修改應確立礦業(yè)權重疊制度并著重在完善產權界定、優(yōu)先權行使、二級市場建立、共同開發(fā)、利益分配等方面加強規(guī)范，確保重疊性礦產資源開發(fā)做到有序合理。

注釋：

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