淺議醫(yī)院審計人員在招標監(jiān)督中的履職定位

沈德芳

（云南省第三人民醫(yī)院，云南 昆明 650011）

所謂醫(yī)院內部審計，通俗地說，是指醫(yī)院內審人員對供職單位所轄范圍內的涉及財務收支、內控管理、經濟運行及風險管理等活動，從公正、獨立、客觀的角度施行的監(jiān)督、檢查、評價及主張，從而促使醫(yī)院健康運行，實現(xiàn)戰(zhàn)略目標的一種活動。可以看出醫(yī)院在開展日常診療活動，涉及醫(yī)療設備、耗材、物資、基建項目等的不間斷保障供應中的招標采購是對內部控制活動的正常監(jiān)督審計工作。但醫(yī)院的內部審計人員在招標采購的監(jiān)督審計工作中，往往不知不覺地充當并扮演了招標采購過程中的監(jiān)督者、院方代表、監(jiān)標人等角色。由于醫(yī)院相關人員對內部審計監(jiān)督職責的觀念認知差距，從而導致履職“錯位”、監(jiān)督失效。

一、醫(yī)院內部審計人員錯位履職的表現(xiàn)形式

（一）醫(yī)院審計人員扮演監(jiān)督者角色的錯位履職

醫(yī)院在開展日常診療業(yè)務工作中，對所涉醫(yī)療設備、試劑耗材、裝修改造、辦公物資、承包服務等項目的招標采購活動中，多數(shù)醫(yī)院的內部審計人員經常會被安排到現(xiàn)場，對相關項目招標采購的開標與評標過程的合法性及合規(guī)性履行監(jiān)督職責。但此種超越內部審計人員工作職責的監(jiān)督從招投標法相關規(guī)定來看屬于越位監(jiān)督，即無效監(jiān)督。

《招標投標法》（2017 年）及《招標投標法實施條例》中有明確要求，國家有關行政監(jiān)督部門須對招投標采購中所涉當事人的一切活動進行監(jiān)督，并對招投標采購中涉嫌違法行為須嚴厲打擊，依法給予及時查處。各監(jiān)督、監(jiān)察部門及機構依照職責權限劃分，各司其職，依法監(jiān)督。簡而言之，兩個法規(guī)所作規(guī)定的內容明確傳遞了兩個方面的意思，一是“依國家法律法規(guī)監(jiān)督”，二是“依行政規(guī)章監(jiān)督”。綜上所述，國家行政機關委派到現(xiàn)場實施監(jiān)督工作的人才是真正意義上的監(jiān)督人，他履行的監(jiān)督職責具有合法性，而作為醫(yī)院委派到招標采購開標現(xiàn)場的內部審計人員是錯位履職，他所行使的監(jiān)督權實質上是國家相關部門的職責范圍所在，職責權屬為行政隸屬關系，具有不可替代性，屬越級行為，無效之為。

（二）醫(yī)院審計人員扮演醫(yī)院代表角色的錯位履職

醫(yī)院是救死扶傷的醫(yī)療機構，主要以醫(yī)療診斷護理保健服務業(yè)務為主，行管后勤人員主要以服務臨床一線為中心。在日常工作中，“1 對1型”（即定崗定員定編型）、“1 對多型”（即一人多崗型）、“多對1 型”（即多職一崗型）等履職現(xiàn)象司空見慣。在招標采購過程中，醫(yī)院因人少量多等原因，認為內部審計人員在招標采購現(xiàn)場，可以實行“二合一”，故內審人員在扮演監(jiān)督者角色的同時又被醫(yī)院委托為院方代表，以雙重身份履行監(jiān)管委托代理機構招標采購過程合法性及合規(guī)性的監(jiān)督工作。此種越位履職與內部審計工作的職責和定位明顯不符，其業(yè)務越位造成監(jiān)督無效。審計人員扮演的醫(yī)院代表的角色，其實質是作為醫(yī)院的授權代理人，需在招標采購過程中實施招標人的權利與義務。以授權代理人身份參與招標采購流程的審計人員，招標采購業(yè)務的具體承辦部門或管理機構，因其得到醫(yī)院的合法授權委托，可以以平等的身份履行與招標代理機構共簽署的委托代理合同所約定的任務及事項。他本身所擔負的管理職能及工作職責就是招標方代表的角色定位，也就是說，醫(yī)院招標采購業(yè)務管理機構或承辦部門才是醫(yī)院真正意義上的名正言順的招標人代表。而招標代理機構即通俗意義上的招標公司，他接受了醫(yī)院招標采購人的委托后，按照招標采購法律法規(guī)及條例規(guī)定內容及流程配合醫(yī)院做好委托項目的招標采購工作。下面，筆者結合實際工作中XX 醫(yī)院購買X 線電子計算機超高端影像設備的操作流程，簡單闡述招標代理機構與采購人的正確責任履職情況。（1）某醫(yī)技使用科室申報購置超高端影像設備預算金額為人民幣30 000 000 元；（2）報醫(yī)學裝備部門審核同意；（3）提交相關專業(yè)委員會作進口產品論證同意；（4）匯編至部門政府采購預算；（5）提交醫(yī)院預算管理委員會審議同意；（6）匯編至醫(yī)院政府采購預算，提報院長辦公會審議；（7）形成醫(yī)院采購預算報上級部門批復；（8）市場調研、編制需求并論證后編報采購計劃；（9）按《政府采購法》的要求及政府采購管理部門批準的方式以國際公開競爭性招標方式委托招標代理機構進行采購；（10）招標結果報院長辦公會確認、結果公示、簽訂合同、驗收入庫、審計付款、資料歸檔保管。具體流程詳如圖1 所示（公開招標操作流程圖）。

圖1 公開招標操作流程圖

綜上所述，招標采購的權屬管理主體為招標人；招標代理公司最主要的職責只不過是以“代理”和“協(xié)助”的身份來協(xié)助完成招標工作。通過參照并依據(jù)《招投標法》第35、36、37 條所述內容及相關要求，我們很容易得出：醫(yī)院的內部審計部門或機構客觀上不具備醫(yī)院法定的組織職能；醫(yī)院的內部審計部門或機構絕對不能替代醫(yī)院招標采購業(yè)務的具體承辦部門或管理機構的工作職能；醫(yī)院的內部審計部門或機構作為醫(yī)院代表監(jiān)督采購過程的合法性及合規(guī)性是越位履職。

（三）醫(yī)院審計人員扮演現(xiàn)場監(jiān)標人角色的錯位履職

內部審計人員的職能主要是監(jiān)督、檢查、評價及鑒證，但日常工作中不少醫(yī)院錯誤地把“鑒證”當做“見證”，故在招標采購活動中，委托并指定醫(yī)院審計人員既作院方代表又當監(jiān)標人的雙重身份對采購的合法性與合規(guī)性實施監(jiān)督。因片面解讀內部審計人員的職能，超出內部審計的職責范圍，造成監(jiān)督無效。何為“監(jiān)標人”？顧名思義，監(jiān)標人是指在招標采購項目開標現(xiàn)場監(jiān)督其過程、保證現(xiàn)場紀律正常化的專業(yè)人員。《水利工程建設項目監(jiān)理招標投標管理辦法》第45 條要求“監(jiān)標人”不僅要熟悉招標法律法規(guī)和招標程序，還要熟練掌握所代理的招標采購的項目情況及各項要求，在保證現(xiàn)場秩序無異常的情況下，“公開、公平、公正”地推進招標采購工作并實現(xiàn)預期目標。在實際工作中，對于醫(yī)院委托代理公司招標的，監(jiān)標人一般由負責本項目的招標代理公司現(xiàn)場的相關人員擔任；對于自采項目，則由承辦醫(yī)院該次招標的部門負責人或管理機構的工作人員擔任。

《內部審計基本準則》（CIIA—第1101）第2條明確了內部審計的基本職能及職責范圍，同時還指明了須遵循“獨立、客觀”的前置要求及條件。同時明確要求內審人員只能負責醫(yī)院的具體業(yè)務事項，比如針對財務收支、專項審計，內控建設、風險評估項目等開展具體審計及監(jiān)督，但不能參與相關事項的決策事務活動。也就是說決策與執(zhí)行只能選擇其一，不能二者兼顧。當然，醫(yī)院審計部門的業(yè)務范圍不只是關注醫(yī)院的經濟活動，還包括有醫(yī)院組織內部的各種業(yè)務活動。故此，醫(yī)院的招標采購活動即便是委托了招標代理機構實施，但其實質仍是醫(yī)院內部審計人員所審查和評價的所屬范圍。但值得關注的是，醫(yī)院的招標采購活動，他既是一種經濟活動，同時也是一種法律行為，所以就必須遵循公平、公正的原則。醫(yī)院的內部審計部門或機構不管采取哪種監(jiān)督方式，必須要避免陷入事務本身，不能做“即是裁判員又是運動員”的“二合一”。也就是說，醫(yī)院的內部審計人員在監(jiān)督醫(yī)院的招標采購活動過程中，必須保持其應有的獨立性和客觀性，審計部門或機構千萬不能組織招標采購活動，其參與的形式只能是監(jiān)督，絕對不可以參與決策與執(zhí)行，即使是重要的、需要實施全過程參與的項目也如此。由此可見，醫(yī)院一般來說應當委托具有獨立地位的公證機構作為見證機構，作為醫(yī)院內設機構的內部審計部門不適合承擔見證工作，據(jù)此可見，“監(jiān)標人”不是審計人員的職責身份！

二、醫(yī)院內部審計人員在招標采購過程中的正確定位

2014 年元旦開始施行的《中國內部審計準則》第2 條、第6 條規(guī)定均明確了內審部門通過履行其監(jiān)督、檢查、確認及評價的職責，來對醫(yī)院所有與經濟活動有關的事項及活動的適當性和有效性進行審計主張及審計建議。其工作職責來源于醫(yī)院領導班子或醫(yī)院管理決策層的授權，負責強化醫(yī)院內部控制的監(jiān)督管理，防范內部風險并評價內部控制制度實施效果。

三、醫(yī)院內部審計人員在招標采購過程中的正確履職

眾所周知，招投標雙方主體的權利、義務均來源于招標法律的相關規(guī)定，但標招人委派的審計人員對招標公司所代理的招投標過程進行的現(xiàn)場監(jiān)督的常規(guī)性或習慣做法卻找不到法律依據(jù)。作為具有獨立的法人資格的招標代理機構，與醫(yī)院是平等的合同雙方；招標代理機構與醫(yī)院之間不存在上下級關系，雙方均按招標前簽署的委托代理合同所約定的內容及要求來履行彼此之間的行為或完成約定任務。因此，醫(yī)院的審計部門沒有任何權利來監(jiān)督招標代理機構與投標人等除醫(yī)院之外的相關自然人及非自然人。作為審計部門，可以通過醫(yī)院院長辦公會決議的方式，依據(jù)經醫(yī)院院長辦公會批準的年初審計計劃或授權批準事項開展相關審計工作。審計人員可以依據(jù)相關承辦部門或管理部門提交的招投標采購的完整資料及附件，對某一特殊采購事項實施專項審計監(jiān)督，或對醫(yī)院總的招采活動履行日常審計。

醫(yī)院對招標采購實施審計監(jiān)督的管理，其實質就是醫(yī)院組織架構內的各部門間相互牽制情況的監(jiān)督及審核。其主要是針對醫(yī)院制度建設、內控管理情況，采購流程的流轉的合法性、合規(guī)性，以及合同履約執(zhí)行情況等。實際操作過程中，具體包括以下幾方面：

第一，審查醫(yī)院的招標采購管理文件、招標采購實施辦法與招標流程設計的合規(guī)性，特別是審查醫(yī)院的上述文件是否與國家相關法規(guī)內容一致，程序是否吻合，若存在不一致、不相符，與國家招投標法規(guī)有沖突相違背情況，則醫(yī)院所制定的制度是無效的，必須及時修訂完善。

第二，審查醫(yī)院招標采購承辦部門或管理機構在招標采購過程中是否嚴格遵守醫(yī)院制訂的管理文件。若存在缺陷執(zhí)行或實施不到位情況，則應及時提醒整改。

第三，審查醫(yī)院招采承辦部門是否按醫(yī)院廉潔風險防控的流程設計圖及審批表單，對所需采購的項目逐一按順序對采購論證審批表、招標文件審批表等提交包括審計部門在內的部門進行院內審查，無疑義后經醫(yī)院法人代表簽字同意依據(jù)醫(yī)院規(guī)定的限額決定是否委托招標代理機構進行采購。招標完成后依據(jù)招投標法方面的規(guī)定及要求進行中標確認、發(fā)布公告、簽署合同、供應貨物、驗貨入庫、支付款項，直至所有資料及產品說明書等單據(jù)附件立卷歸檔。針對上述一系列的采購活動與內控規(guī)定的相容職務相分離是否符合，若有偏差情況存在，則應立行立改，督促辦理。

第四，審查委托招標代理活動中醫(yī)院采購承辦部門組織代理機構的合同職責履行情況，是否存在管理缺失或不足，若有不符，則應督辦整改、落實到位。

醫(yī)院審計部門通過對醫(yī)院招標采購執(zhí)行、內部控制體系建設及風險管理的適當性和有效性進行審查與評價，從而保障了醫(yī)院的經濟活動籌劃、風險防范得到進一步的規(guī)范及提升。醫(yī)院審計部門不但要充分發(fā)揮內部審計機構的監(jiān)督職責，更要使醫(yī)院的風險降到最低。在實際工作中，作為醫(yī)院的內部審計部門，我們不但要強化學習、準確理解國家的招標采購法律法規(guī)，更要加強溝通宣傳，讓審計咨詢服務行在前，事前介入審計常相伴。內部審計人員須規(guī)范自身行為，避免越位履職，錯位監(jiān)督。醫(yī)院內部審計部門要嚴格按照內部審計準則的要求來開展工作，正確發(fā)揮內審的“確認”與“咨詢”職能，為醫(yī)院規(guī)范管理、風險防范盡職盡責，為實現(xiàn)現(xiàn)代化醫(yī)院的建設目標添磚加瓦！